管理创新：杭州“开放式决策”效应

　　从传统的自上而下“单向式”管理走向“互动式”治理公共事务，杭州市经历了一个思考的过程

　　文/《瞭望》新闻周刊记者方益波

　　“现在外出，很担心不能及时找到适合哺乳的地方；有时候，只能无奈躲进公共厕所，哺乳室应该成为公共场所的‘基本配置’。”这是网友“豆豆妈”给杭州市于2月25日开幕的第十一次党代会发来的建议。

　　从1月起，杭州开始“喜迎党代会、共谋新发展”建言献策活动。截至党代会开幕，共有79万余人次参与建言献策，有1.6万余条意见和建议被带到党代会上。

　　这样的场景在杭州已司空见惯。因为党委政府出台重要的决策，包括决策事项的酝酿、调研、起草、论证，直至政府常务会议讨论、决策，以及决策的实施、执行，直至部门绩效的考评和整改，都要通过互联网等各种形式，向市民、媒体开放，并邀请市民参与政府决策的过程并开展监督。在杭州，如此“开放式决策”已经有近五年的时间，

　　“干部紧张，群众高兴”

　　在过去，列席党委政府的工作会议是“级别”和“待遇”的象征。而在杭州，市长办公会议或市政府常务会议在互联网上进行实时视频直播互动，网民都可以通过网络收看，甚至和市长及有关部门领导直接对话。

　　按照“开放式决策”标准化流程规范，会议先由有关部门介绍即将出台的政策或举措，人大代表、政协委员和市民代表受邀出席，对政策进行讨论、质询，然后会议通过互联网接入视频，一些网民代表直接和会议上的市领导交流看法，提出意见和建议。

　　随后，市政府秘书长向会议报告视频直播中网民在论坛发帖提交的主要意见，与会者进行讨论、答复。会后，市民相关意见被汇总提交有关单位研究，限定一周内给出答复意见，经审定后在政府门户网站上公布。

　　在这种开放式的政府决策会议上，与会党政干部的决策能力和决策过程都在群众的眼皮底下，还要当场回答市民代表和网民的提问。

　　2007年市政府常务会议第一次进行网络视频直播时，不少干部都绷紧了弦。当天第一个汇报者、杭州市人事局局长郑素成说：“我也算见过不少大场面，但今天还是感到紧张。”

　　正因如此，干部们发表意见时，遣词造句都格外斟酌掂量。时任上城区区长的陈红英说，决策渠道如此透明，对政府自身的要求当然更高，要想发言讲到点子上，得到群众认可，必须在会前精心准备。

　　《瞭望》新闻周刊记者多次参加会议发现，确实有一些部门在提交会议讨论的文件草案中，连一些文字上的瑕疵，都被“眼尖”的两会代表委员和市民代表当场指出。

　　不仅如此，受访干部和市民表示，“开放式决策”促进了决策的科学性。本刊记者在参加杭州市第三十次政府常务会议时了解到，讨论《数字化城市管理实施办法》时，市民代表陈明芳指出，按数字城管的规定，信息采集员发现垃圾桶外有一只废弃的塑料袋，他要把这个信息传输到数字城管处置平台，再把清扫任务分派下去，也许等保洁员到现场的时候那只塑料袋早就不见了；建议对类似轻微事件，可简化程序由信息采集员现场处置。常务副市长杨戌标当场表示赞同。

　　当时任杭州市市长的蔡奇，是这一“开放式决策”的倡导者，他阐述自己的理念说，政府信息应是“以公开为原则，不公开为例外”，涉及到老百姓的事都应该公开，百姓有权知道政府在干什么。

　　“开放式决策”真正“让民意领跑政府”，把民意表达这一民主政治发展的必然要求，变成政府决策不可或缺的重要环节，将“自上而下”的精神贯彻与“自下而上”的民情诉求相结合，这是扩大公民有序政治参与，增强政治生活透明度和公众参与度的重要创新。

　　近5年来，“开放式决策”不仅是一种形式，还已经成为一种政府公共管理的理念，其内容也不断得到丰富。譬如，开两会之前，市政府将政府工作报告草案在网上公示，征求市民群众意见，将收到的各类意见择其精华吸收写进政府工作报告，其余意见由市政府办公厅转交40多个部门和区、县（市）政府研究处理。

　　正视老百姓为什么“骂娘”

　　从传统的自上而下“单向式”管理走向“互动式”治理公共事务，杭州市经历了一个思考的过程。

　　本刊记者采访了杭州市多位相关负责人，他们介绍，和很多城市一样，杭州在近年发展的过程中，实施了大量惠及民生的工程和政策，却出现了很多抱怨。这是因为，涉及到的利益关系越来越复杂，利益也越来越大，不同群体有不同的诉求，现在表达渠道又丰富，政府在各种舆论场中容易处于动辄得咎的境地。

　　于是，他们开始思索一个具有普遍性的问题——为什么改革开放这么多年，“拿起筷子吃肉，放下筷子骂娘”的问题始终无法解决，而且政府干得越来越努力，百姓“骂娘”却不减反增？成了“不做不错，多做多错”，一些干部甚至因此出现了“避事”的“懒政”思想。

　　由此，市委市政府提出，发展难题不能再像过去那样由党政一家说了算，而要认识到利益相关各方都是主人翁，要各尽所能，广泛参与，做到公平和效率兼顾。同时，要进一步加强公民意识教育，提高市民群众民主参政意识和能力，推动政府职能转变，最终实现“大社会、小政府”。

　　已调任浙江省委组织部部长的蔡奇认为，以往的“精英决策”模式，容易忽视或不完全吸收民意，甚至导致好心办坏事。杭州原市委书记王国平在任上时再三强调，在民生工程中要坚持“四问四权”：问情于民、问需于民、问计于民、问绩于民，落实人民群众的知情权、参与权、选择权、监督权。

　　“‘干不干’让百姓定，‘干什么’让百姓选，‘怎么干’让百姓提，‘干得好与坏’让百姓评。”王国平说。

　　在杭州热闹的延安路上，有一幢老建筑“红楼”，每一项重大城市建设工程都放在这里进行公示。如今，不少市民群众已经把“到红楼提意见”当成生活中的一个常备内容。

　　投资巨大的杭州西湖综合保护、西溪综合保护、运河综合保护等重大项目都是按照这种方式修改工程计划，获得了百姓的广泛认可。

　　2007年，西湖边炸掉79米高、有西湖第一高楼之称的原浙江医科大学教学楼后，新的建设计划在红楼公示。

　　由于新楼设计高85米，引发群众热议，政府根据市民提出的意见，要求企业重新调整设计，后来改成56米，再次公示后又改成48米。原板式设计改成错落有致的点式设计，保护了西湖东岸的天际线。开发商嘉里建设杭州公司总裁助理黄宏称，感受到“杭州市民参与城市建设决策的热情、能力和专业水平”。

　　杭州从2009年起推行重大事项稳定风险评估机制，通过走访群众、发放问卷、开座谈会等方式，两年来对200余个重点项目进行了评估，暂缓实施或调整的有8个，停止实施的有3个。余杭区曾计划修建杭州市工业固体废物处置中心专用运输通道建设项目，经评估后发现容易引发稳定风险，马上喊停。

　　如今，每次面临社会热点难点的重大改革举措，党委政府就启动这一决策思路。不仅如此，杭州市还通过建设“公民导向”的新型政府考评机制，助推“开放式决策”。

　　每年市直机关的考评工作，均由社会各界群众对市直单位进行“满意不满意单位”考评，并通过媒体，定期将“社会评价意见”和“整改目标”及结果公之于众，形成“评判——整改——再评判——再整改”的工作机制。

　　排名靠后、被群众评为“不满意单位”的机关，将面临处罚，连续两年被评为“不满意单位”，单位领导班子就要调整，杭州市药监局的有关负责人就因此被调离局领导岗位。这一评选结果由于公众广泛参与，“哪个局这次会垫底”每年都成为杭州全城众口纷纷的竞猜话题。

　　“靠人民说服人民”

　　杭州紫荆花北路，西面紧邻浙江大学，沿路有文鼎苑、望月公寓等数个大型住宅小区，过去每天傍晚至次日凌晨，有数十家烧烤摊贩沿街设摊，油烟、噪声带来的污染严重影响了附近小区居民的生活。城管执法，效果不佳。

　　由执法队伍、社区工作人员、志愿者和周围居民联合组成的强大“劝说团”，对烧烤摊贩展开“攻心战”，最终35名摊贩全都进入了新设的“疏导点”营业。在西湖区，自从开展“劝说团”和“疏导点”工作以后，当地未发生过一起因市容整治而产生的暴力抗法事件，群众来电投诉率也降到了近十年来的最低点。

　　“靠人民说服人民”，这是杭州在“开放式决策”理念下出现的新型社会管理方式。市民群众对于自己参与制定的政策，具有很强的认同感和责任心，积极参与政府的落实和执行工作。

　　上羊市街社区成立了“民主自治复合主体”——社区公共管理委员会，由街道办事处、社区党委、社区居委会、社区公共服务站和辖区内企业、院校、社会组织等组成。下面再设立“大管家协会”等居民自助组织。一件件原本会引发千家万户不同阶层诸多矛盾的大事小事，都在协调中解决于基层。管委会还联系社区内的企业免费培训残疾人等困难群众，增加就业提高收入。响水坝小剪刀弄的“大管家协会”组长周炎珍对本刊记者说：“我们现在有了自己的社管会，能自己解决的事情就不需要再麻烦政府了。”

　　多位受访党政负责人对本刊记者表示，发展上了一个台阶之后，群众素质普遍提高，面对难以解决的民生难题，政府没有必要把责任和后果都往自己身上大包大揽，可以把发展面临的问题交给群众，政府和市民一起讨论，政府强化“执行机构”的角色，按照百姓集思广益产生的最佳方案办，办成办不成都容易获得群众的理解。由此，有利于减少社会矛盾的产生，巩固党的执政基础。