政府观念转变 宁波“公益创投”大踏步前进

　　所谓公益创投，是借鉴引入企业“孵化”和风险投资的方式，由政府出资，对社会组织的公益项目、公益活动给予专项支持或扶持

　　文/《瞭望》新闻周刊记者郑黎

　　家住浙江省宁波市平桥社区、92岁的单身老人江恩华，前些日子不慎摔断了胳膊，但她还是整天乐呵呵的。除了社区干部、志愿者来慰问外，她还有一位好帮手徐小妃，天天上门陪同老人看病就诊，料理家务，聊天解闷。

　　江恩华的儿子一家在省城杭州，多次请她去杭州养老，老人都不答应。江恩华向《瞭望》新闻周刊记者解释背后的原因：“我离不开徐小妃，我把她当自己的女儿。”

　　徐小妃是宁波市海曙区政府购买服务——居家养老项目所聘用的一名社工。屈指数来，海曙区开展居家养老项目已有8年，是全国最早开展政府购买公共服务的城区之一。

　　如今，宁波市政府购买公益服务早已不仅限于海曙区，宁波市逐步探索政府购买服务，培育壮大基层社会组织，以满足社会转型中的差异化、精细化需求，为推动小政府大社会建设，加快政府职能转换，提供了一条新的路径。

　　“被逼出来的路”

　　用海曙区委书记彭朱刚的话说，这条新路子是被逼出来的。据了解，海曙有60岁以上老人6.2万，占全区总人口的18.2%，其中孤寡老人、独居老人、空巢家庭占老人总数的49.7%。但是，海曙现有专业养老机构明显滞后，辖区内7家福利院仅有3200张床位，“难以满足数以万计老人的巨大需求。”彭朱刚说。

　　依托社区现有基础，整合资源便成为海曙社会化养老的基本思路，政府掏钱买服务，通过低成本广覆盖，花较少的费用尽可能让更多的老人受益。

　　对于居家养老的服务对象，海曙区梳理了三个层次：一是75岁以上的困难老人，由政府出资支付劳务费提供上门服务；二是70岁以上有困难的老人，敬老协会物色培训了1100余名义工，通过“义工银行”储蓄劳务的方式，组织对口服务；三是60岁以上的其他老年人群，则以非营利与有偿服务相结合，采用适当收取劳务成本的办法来满足需要。

　　整个居家养老项目，海曙区政府委托非营利组织海曙区星光敬老协会具体承办运营工作。“与政府直接投资或市场化的养老机构相比，海曙公益性的、非营利性的居家养老模式，具有投入少、覆盖面广、受益对象评价度高等诸多优势。”星光敬老协会会长崔德海说。

　　根据星光敬老协会测算，建设一个拥有基本养老保障功能的福利院，每张床位一次性固定投入需22万元。加上土地成本、固定资产折旧及人员管理、运作费用，每张床位每年政府还要补贴4500~6000元。而建设一个具备类似功能的居家养老照护院，利用或租用社区闲置的房子稍作改造，配置一些必要的设施，每张床位政府投入仅需3.9万元。

　　“人员成本也得到大幅减少。”崔德海说，如宁波目前家政服务钟点工资，每小时起档为20元，高的需要30元，而政府给我们社工核定的工资，每小时仅为10.7元。

　　因此，护理人员首先要是一名义工，有爱心，愿意作奉献；其次才是一名社工，拥有护理老人、从事家政工作必要的专业知识。崔德海表示，社工报酬是偏低的，但报名者踊跃。

　　49岁的养老服务员吕阿姨原是一家国有大企业的职工，下岗失业后找了好几个单位打工，因离家太远，孩子要读书照顾不上。“我的家里每天都打扫得干干净净，做家务活是我的爱好，与老人聊天拉家常心情也愉快，”她说做养老服务员，上班就在社区里面，既能挣钱又能顾家。

　　政府职能转轨载体

　　“海曙居家养老成功的经验给我们一个启示，就是政府购买服务可以成为职能转轨的一个重要载体与突破口。”浙江省委常委、宁波市委书记王辉忠如此评价这一政府与社会互动的新探索。

　　近些年来，随着社会经济的发展及社会转型的深化，产生了许多市场难以承担，政府职能部门又不能很好解决的社会管理与服务方面的难题。

　　与此同时，随着民间民主权利意识的觉醒，群众自我服务、自我管理积极性的提升，各地涌现了众多草根性的社会组织。但这些组织大多处在萌芽、起步状态，需要引导和培育扶持，为此，宁波推出了政府购买服务新模式——公益创投。

　　所谓公益创投，是借鉴引入企业“孵化”和风险投资的方式，由政府出资，对其基层社会组织的公益项目、公益活动给予专项支持或扶持。凡在本地实施公益服务的民间社会组织，包括经各级民政部门登记的社会团体、民办非营利机构、基金会和在街道、乡镇备案的各类社区居民组织，均有资格获得公益创投的资助。

　　王辉忠对本刊记者说，公益创投的实施，可以使那些发展潜力大、项目可行性和创新性高、社会效益可观，并且与政府目标契合的公益化社会组织得到更多资金、政策的扶持倾斜，从而更有效地满足和解决社会公共服务需求。

　　在宁波一家外贸公司工作的胡女士是一位自闭症孩子的母亲。“大家知道自闭症孩子很苦，无法与外界交流，事实上比自闭儿更苦的是他们的父母。”胡女士介绍道，宁波患自闭症的孩子有600多人，但许多家长不愿对外声张，还有的家长为此焦虑不安，甚至痛不欲生。前些年，一些自闭症儿童家长曾商议成立俱乐部，终因缺乏资金场地不了了之。

　　胡女士说，去年初，我们从报纸上看到海曙社会组织服务中心推出了公益创投计划，欢迎参加竞标。我们几位同病相怜的家长又聚在一起，想把俱乐部重新办起来。我爱人执笔写了一份《星宝融爱援助计划书》，没想到一举中标，获得了一年3万元的资金援助。我们拿这些钱不仅请来专家老师给孩子和家长上课辅导，还利用服务中心提供的场地，组织经常性的交流、互助，现许多自闭症孩子的症状有了明显的改善，也就鼓舞了家长的信心。

　　“与此同时，我们降低准入门槛，在全国率先实行基层社会组织备案制，社区居民欲成立自己的社会组织，只需到当地乡镇或街道登记备案，便可开展各种相关活动，并能得到各级政府的支持帮助。”宁波市民政局长杨雄跃说，现全市登记备案的各类社会组织共有12950个，每万人中拥有社会组织17个，居于全国前列。其中，分布于城乡各地草根性的基层社会组织为8060个，占全市总量的60%，成为基层社会建设的主体。

　　公益创投资助项目的确定，一般是两种形式：一种是各个社区或单位提出需求申请，由有关公益组织和机构“揭榜认领”；另一种是基层公益组织或机构提出选题，报请公益创投主管部门审核批准。在服务方式上，宁波成立了市、区、街道三级社会组织促进会和社会组织服务中心，两块牌子一套班子，服务中心既是集聚各种服务要素、连结政府与社会组织的枢纽，是社会组织的“娘家”，也是公益创投的发包方和运行监管方。

　　宁波市民政局民间组织管理局局长陈志卫向本刊记者介绍，公益创投资助项目一旦确定下来，都要通过专家评审、项目确定、张榜公示、运行跟踪、财务审计、受益者调查、绩效评估反馈等一系列管理监督程序，以确保把有限的资金或资源真正落到实处，发挥最大的效益。

　　据本刊记者了解，近3年来，宁波市通过公益创投等形式投入资金3200余万元，向各类社会组织购买社会服务720多个。这些项目规模大的有几十万元、一二百万元，也有相当部分是两三万元的小项目。

　　宁波市委副书记、市长刘奇评价说：“资金虽然不多，却为众多草根性基层公益化社会组织发挥了‘金种子’的作用。”

　　政府观念在转变

　　在公益组织大踏步发展的同时，政府的观念也在转变。

　　“政府购买服务，通过项目化运作，为社会提供更多更精细化的社会服务产品，满足了社会小众化、差异化的需求。”刘奇说，在社会快速转型的今天，新的问题、新的需求不断出现，而有许多问题是不能单靠政府或市场化可以解决的。因此，市场失灵而政府又不便直接出面的地方，往往就是政府购买服务的起点和切入点。

　　在海曙区的示范效应下，其他区县也开始新的尝试。

　　北仑区民政局副局长胡修勤告诉本刊记者，北仑区新碶镇有不少老小区，环境条件差、收费价格低、物业公司服务跟不上，居民颇有意见，而物业公司叫苦不迭，政府便由财政出资给物业公司经济补偿。

　　“但物业公司是企业，追逐利润最大化，我们投入了200多万元，仍说亏损。”胡修勤说。

　　之后，北仑区转换思路，通过公益创投政府购买服务的方式，委托一家非营利机构承担旧小区的物业管理，后者明码标价，按成本透明化运作，先后接盘了53个老小区，居民满意率达93%以上。该服务中心还声明，物业公司撤出多少，他们就接盘多少。在这样的竞争下，各家物业公司也改善服务，提高质量。

　　“但政府购买服务不是完美无缺的，也存在一些问题和困难需要引起重视。”宁波市民政局副局长许义平对本刊记者说，首先，在项目设计上要兼顾平衡。如我们推出了“盲人看电影”，把盲人接来坐在一起“看”电影，由志愿者给盲人讲解电影中的故事，很受盲人的欢迎。但其他残疾人提出类似的要求怎么办？

　　其次，是项目成本的确定和控制问题。如项目成本有一块是工资报酬，但社工尤其是社工管理者的工资缺乏科学的依据，这不利于项目的长远发展与规范。“今后我们也有设想建立一套比较详细的社工工资标准系列，以减少类似的困惑。”许义平说。

　　再有，项目的绩效如何评估。许义平说，一个项目做得成功不成功，关键是看其最终效果如何，但是我们提供的服务中有许多是精神服务产品，很难作出“1+1=2”这样精确的结论。现在，宁波所做的是引进“第三方”评估，以力求客观公正。同时，还需认真听取受益者的反馈，凡是受益者满意度较高的，一般而言，项目也是成功的。

　　“从未来发展看，我们对政府购买服务这一改革探索充满乐观和信心。今后我们进一步探寻政府购买服务新的领域、新的方式。”许义平说。