公用事业市场化的乡镇探索

　　一些公用事业市场化失败的案例，并不表示公用事业市场化一定行不通，而是政府与企业在风险评估、合同约束等方面的工作做得不够充分

　　文/《瞭望》新闻周刊记者程士华

　　58岁的汪昌彪，正站在人生事业的十字路口上：要不要把自来水厂卖掉。

　　2002年，当这位建筑商赢得水厂建设和运营特许权，出资200余万元建厂时，对前景充满希望。不仅如此，百姓受益称快，政府亦积极支持，一度被当做公益事业市场化改革的经典案例，倍受好评，之后其所在的安徽省舒城县干汊河镇更是凭此而获得“第二届地方政府创新奖”，成为舆论关注焦点。

　　十年之后，这一背负特殊意义的水厂走到了一个新的节点。

　　十年前的共赢

　　拥有6000余人口的干汊河镇是舒城县第二大镇，多年来，饮水问题一直是困扰当地的第一难题。没有自来水厂，村民用水不干净，发病率远远高于安徽省平均水平。流传多年的顺口溜形象地展示了这一现实困境：“一根钢管一口缸，泡出茶来墨水浆”。

　　1996年，干汊河镇人代会全票通过筹建自来水厂的决议，政府征地2000多平方米，计划建一个保证全集镇人口用水的自来水厂，解决这一难题。但是，负债累累的镇财政当时没有能力挑起这个担子，水厂需要投入300万元，“镇财政穷得连人员工资都发不出来”，当地干部对《瞭望》新闻周刊记者回忆说。

　　2001年，一名台商打算回到故乡投资，但提出一个特别的附加条件：必须建一个自来水厂。由此，这一问题再次被提上紧迫的日程。

　　一篇介绍阿根廷水厂建设经验的文章让干汊河镇党委政府有了新的建厂思路。该文章写道：阿根廷首都布宜诺斯艾利斯因供水严重不足、水价高，居民怨声载道，当地政府对水厂年年输血也无济于事，最后决定公开拍卖自来水厂所有权，被英国一家公司重金购得。不到两年，水厂就由财政巨额补贴变为赢利，供水状况也大大好转。

　　由此，镇党委政府考虑采取公益事业市场化的做法兴办水厂。镇党委政府提出政府一次性补贴的公益事业改民营方案：按“要政府补贴最少者中标”原则进行招标，水厂永久归建设者所有，政府只管水价和水质。

　　此后，合肥和浙江以及本地5家公司竞标。汪昌彪以60万元政府补贴的最低价胜出，政府一次性减少公用事业投资成本240万元，而且避免了今后政府直接运营可能出现的亏损。

　　2002年6月，汪昌彪个人一次性投资200多万元的自来水厂开始试运行，日供水能力1000吨。

　　干汊河镇政府办成了多年想办却无力办的事，而且，降低了行政成本。老百姓则享受到了满意的公共服务，当地群众兴奋地向前来采访的本刊记者说：“建水厂真是实实在在的大好事，水质非常好，水费也很合理。”对于投资者汪昌彪而言，则得到一个利润虽不高但收益稳定的市场。可谓三方共赢。

　　供水民营的成功尝试，为干汊河镇公用事业市场化改革提供了样本。之后，城镇个体老板傅先杰投资80万元，在镇上建起了设施齐全、先进的幼儿园，现在，这所幼儿园仍然是镇上最好的幼儿园；集镇市容卫生保洁，连同车辆管理，也都推行了民营；分流干部邵丽萍租赁经营了镇政府文印中心；有线电视运营由镇广播文化站负责转为民营。

　　一时间，公用事业民营化在这个财政窘迫的乡镇风生水起，2004年，干汊河镇“小城镇公益事业改民营”项目参加第二届“中国地方政府创新奖”评选，获得最高奖。

　　十年后的纠结

　　荣耀之后，一些问题亦渐次而生。中央编译局比较政治与经济研究中心研究员高新军对本刊记者表示：“该项目的可持续性有逐渐式微的趋势。”高新军是“中国地方政府创新奖”主要参与人之一、曾于2004年、2008年先后两次前往干汊河镇实地调研，对当地公用事业民营化改革有深度的调查和分析。

　　本刊记者的实地调研亦佐证了他的判断，作为干汊河镇公用事业民营化改革中成功和有代表性的案例，自来水厂的经营面临不少棘手问题。

　　身为厂长的汪昌彪一直处在纠结之中，几度想卖掉水厂。

　　首先就是水价偏高，2010年，干汊河镇新建的新街水厂投入使用，该水厂是政府民生工程，政府财政投入，水价是1.8元每吨，比汪昌彪水厂的价格每吨便宜0.5元。群众颇有意见，让汪昌彪很有压力。

　　“政府给新水厂投入了五六百万元，而我的水厂是个人出资，如果按照1.8元每吨的水价，我根本无法运营下去。”汪昌彪说。

　　水费难收也是不小的麻烦。据本刊记者了解，当地农村人员外出打工较多，留在农村的大都是老人小孩，用水量很小，因为水厂按照每月最低5吨的起步价收取水费，老人们认为自己用掉的水很少，不愿意缴费；还有些农户常年家里没人，只有在春节时间才回到农村住几天，水厂找不到人收缴水费。

　　不仅如此，每年卫生、环保、工商等各个部门名目不清的收费问题让汪昌彪疲于应付。他给本刊记者算了一笔账：去年营业证照年审迟了，被工商部门告上了法院，罚了1万元；卫生监督所水质检测费每次500元；环保部门排污费1000元。

　　由于用水人数的增加，水厂扩容，是汪昌彪现在想得最多的一个大事。但资金问题让他压力颇大。因此，他希望政府能够把水厂买下来或者给些补贴。

　　发生变化的不仅是汪昌彪。高新军告诉本刊记者，2008年，他在没有和乡镇政府提前联系的情况下，直接到水厂调研，然后才去镇政府座谈。“谈到干汊河镇当年的制度创新，这些干部表现出的淡漠给人有恍如隔世之感。”他说。

　　本刊记者了解到，自2004年，前镇党委书记曹前长调任舒城县城任职、离开干汊河镇以后，水厂的事情很少有人关心。

　　高新军说，一些地方人走政息，是困扰着基层政府制度创新可持续性的问题。这种现象，并非个案。在公用事业市场化领域，由于官员任期、领导干部好恶改变等原因，企业如何保证与政府合约的连续性，可能会让企业面临一些不确定风险。

　　对此，在接受本刊记者采访时，安徽省六安市委书记孙云飞表示，如果政府有了足够的经济实力，公用事业应当回归到政府或者国企管理经营。比如随着乡镇规模扩大，水厂必然要面临进一步的供应能力扩容问题，基础设施投入的追加，水源的扩大，供水能力的增加；如果民营企业没有能力，政府也不能袖手旁观，必须要予以扶持或者收回政府或者国企经营，保证公用事业的正常运转。

　　大势所趋还是权宜之计

　　在孙云飞看来，公用事业民营化，只能是权宜之计。

　　他解释说，政府经营公用事业，放在第一位考虑的是社会效益，首先考虑公众利益，而民间资本经营公用事业，必须要按照市场规律办事，经济效益是第一位的。一般而言，公用事业是微利的，而且很多企业是同时跨领域、跨行业经营，市场风险、经营能力等因素，一着不慎，可能会面临破产的处境。一旦有意外情况发生，影响了公众生活生产，出来兜底、解决问题的，肯定还是政府。

　　因此，孙云飞认为，政府可以依靠社会资本办好公用事业，但不能过度依靠，需要掌握一个度，而且，即使把社会事业交给社会资本了，在给予企业充分自由让其自主经营的同时，也要做好监管工作。以自来水厂为例，政府不仅要监管企业的卫生情况保证水质安全，限定水价防止企业擅自涨价，还要每年定期对企业的运行情况进行审计，防范风险的发生。

　　对此，身为学者的高新军有着不同的观点。他认为，公用事业不仅盈利稳定，而且市场广阔，类似的改革实践已经一再证明，相对于政府包揽的公用事业项目运行情况，公益事业市场化可以提高项目运行效率，减少体制对资源的巨大浪费，未来公用事业市场化将会是大势所趋。

　　在干汊河镇的案例中，高新军观察到了私人投资建设善于精打细算的优点。比如，投入200多万元就可以解决2万人的饮水问题。为了节约电，汪昌彪额外建了一个水塔，解决了夜间和白天供水不平衡的问题。在购买管道时，他弃用了价格便宜的安徽芜湖产水管，而购买了价格高的河北保定产德国品牌水管，保证了质量，节省了维修资金。“私人建厂，会花钱买最好的产品，又会节省不该花的每一分钱。”他说。

　　与市场化的做法相比，高新军指出，国家所有、私人经营会导致经营者的短期行为，国有国营也有问题。他举例道，舒城县自来水厂至今每年县政府都要补贴400万~500万元，如果民有民营，政府不仅不需要补贴，每年这个水厂还会向县政府上缴100万~150万元。仅2007年和2008年，舒城县就收到上级拨出的饮水工程专项建设款近2000万元，来解决农村清洁饮用水问题。

　　管理专家、安徽大学管理学教授段华洽认为，对于一些公用事业市场化失败的案例，并不是表示公用事业市场化行不通，市场化方向本身并没有错误，而是地方政府与企业在风险评估、合同约束等方面的工作做得不够充分。

　　他对本刊记者表示，水、电、燃气等公用事业的市场化，与普通的市场化性质是完全不同的。由于公用事业产品有自然垄断的性质，是一种特殊的服务，在公用事业领域推行市场机制运行的同时，必须有政府职能如影随形。

　　他说：“推进公用事业的市场化，并不意味着政府对公用事业撒手不管”，还要对公用事业市场化过程进行监督，对企业运行的过程和结果施加影响，促进竞争，发展创新，防止垄断权的滥用，提高市场运行效率，让其有利于公众福祉。

　　他提醒说，对于一些致力推动公用事业民营化的政府部门，能否引进真正具有实力的企业来运营公用事业是至关重要的。如果引进的企业投资能力不足，在公用事业转交过程中，因为资金问题而无法保持公用事业的正常运转，使市民的基本生活条件得不到保障，将会产生严重的后果。