公共管理成中国改革突破口 政府自身定位是关键

　　从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业

　　从今年政府工作报告温家宝提出需要理顺的几大关系：政府与市场、经济与社会、政府与公民和社会组织中，可以视作为一个命题：公共管理创新。

　　从实践观察，改革开放以来的中国在经济体制、政治体制方面的改革推动了行政管理科学化、民主化、法治化、现代化的进程，并催生了公共管理这一行政管理研究和实践的新成果；公共管理在改进公共服务、维护社会公平正义、更广泛地实现公共利益方面的作用和功能日益凸显。

　　从长远规划，公共管理创新还具有特殊意义，国家行政学院公共管理学教授董明日前在接受《瞭望》新闻周刊记者采访时表示，公共管理创新可以作为经济领域和非经济领域改革的桥梁，成为中国下一步改革的一个突破口。

　　国家行政学院公共管理教研部研究员时和兴则对本刊记者分析，公共管理创新，可以带动一系列的改革，“因为它对新问题最敏感，反应最直接”。

　　古老职业

　　什么是公共管理？

　　中国行政管理学会执行副会长兼秘书长高小平对本刊记者这样阐释：公共管理就是对公共事务进行管理的理念、管理的体制、机制和方式的一种习惯性称呼。“就是将原来政府一家的行政管理拓展为大家参与管理的事情”。

　　就公共管理主体而言，高小平认为，政府、社会组织、企业、社区、公民都可以是管理者，被管理者和管理者身份也可以互换，被管理者自身也都可以是公共管理的主体。在这些管理者当中，起到主导性作用的主体是政府，长期以来，公共管理的研究主要体现为对政府行政管理的研究。

　　在学界，公共管理被认为是一个古老的职业，较早研究中国公共管理的专家夏书章说，在远古的原始社会，国家(政府)出现之前，人类为了集体生活、生存而有集体活动时，公共管理便开始萌芽、发展。

　　公共性是其突出的特征。清华大学公共管理学院教授程文浩提出了公共事务与公共利益分级法，横轴为公共事务与私人事务，竖轴为公共利益与私人利益，一横一竖四种组合，除了私人事务和私人利益的组合之外，其他都属于公共管理的范畴。

　　那如何衡量“公共”这一概念，夏书章表示，“大到全人类，小到小家庭。”但一般而言，“公共管理还是一个国家、一个地区为社会公众所需要的管理。”

　　因此，受访专家指出，与行政管理、社会管理、企业管理等相比，公共管理范围更大，视野更加宏观，它们都是公共管理的子系统。

　　从这一角度而言，无论是长城、都江堰、京杭运河、三峡等大型工程还是税赋征收、交通治理等日常管理，都是典型的公共管理工作。

　　现代意义上的公共管理理念与模式发端于上世纪西方发达国家行政革命，从传统公共行政转化而来，后者强调公共事务及公共服务的官僚独占模式，认为政府组织才是提供公共服务的基本形式，并注重官僚制组织机构的层级和严格的规章制度，以保证组织运转的效率。

　　自20世纪七八十年代始，全球化、信息化和国际竞争日趋激烈以及政府自身的财政、管理与信任危机，西方政府遭遇重大挑战，由此引发的政府改革的浪潮造成公共管理模式的根本性变革，被称为“新公共管理运动”。

　　这场发达国家为迎接后工业社会和经济全球化的挑战而进行的政府管理革命，目的和使命在于探索未来政府治理的新模式。

　　20世纪末期，这一理论进入中国。对中国而言，公共管理至今还是一个新鲜的课题和年轻的学科。

　　年轻学科

　　1982年1月29日，夏书章在《人民日报》发表了一篇2000多字的文章《把行政学的研究提上日程是时候了》，这可能是现在可考的改革开放之后中国研究公共管理的开端。

　　1996年，他又倡导引进“公共管理专业硕士”(MPA)学位制度，“公共管理”这一概念正式出现在中国公众视野中。

　　2002年3月，以第一批MPA学员入学为标志，公共管理学科落地中国。从此，继MBA之后，MPA成为又一个颇为流行的学位。社会上甚至一度流行一种说法：MBA是为了高薪，MPA是为了高位。

　　2003年，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了“公共管理”。这是党和国家正式的纲领性文件中首次引入“公共管理”这一概念，《决定》指出，要“坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开”。

　　从实践观察，中国开始公共管理理论研究与实践尝试，是改革开放后市场经济发展、政府职能转变和非公组织孕育发展的历史背景。

　　高小平向本刊记者分析，中国公共管理理论和实践之所以得到快速发展，是历史机遇、现实需要与改革推动三方面合力的结果。

　　但与西方相比，受访专家认为，尚处于工业化进程的中国面临的形势不尽相同，中国的基本经济制度、市场经济发展程度、公务员制度成熟度、非政府组织发育程度等都与西方国家存在差异，但是，它对中国当前的行政改革仍具有一定的启示。

　　首先，中国公共管理同样面临全球化、多元化社会对政府公共行政能力的挑战，同样面临改革公共服务供给机制以提高公共服务水平的任务，同时，新公共管理的放松市场规制以及市场化取向与我国经济体制改革有一致性，其在公共行政领域引入私营部门管理方法对中国有极大的借鉴作用。

　　其二，公共管理质量和水平突出表现在政府管理水平上，而政府效能的竞争是当今国家综合国力较量的重要表现，完备的公共管理体制和机制，公平公正的市场与社会环境、优质的公共服务等软实力是国家重要竞争力。因此，创新公共管理理念、提高公共管理水平就成为提高政府效能、增强国家竞争力的重要动力。

　　其三，在公众对公共产品和公共服务需求不断增长的背景下，各种社会诉求交织、冲突，公共管理内涵和任务已发生显著变化。同时，随着经济结构和社会结构变动的加速，重大社会突发事件增加，新情况新问题层出不穷，公共管理的复杂性和难度加大，因此，社会事务既需要政府的有效管理，亦需要各类社会组织和公民的有序参与，以增强政府和社会的互动，促进社会和谐发展。

　　因此，夏书章认为，中国的公共管理必须考虑国情，不能一刀切。他说，中国的公共管理就是要为行政改革服务，为中国的发展服务。

　　观察公共管理创新实践进程，多位受访专家都认为，行政体制改革是中国30年来公共管理领域最为突出的成果。

　　突出成果

　　政府官员行政观念的转变被认为是一个积极的变化，对此，国家行政学院公共管理教研部主任薄贵利深有感触。

　　这位2008年2月23日走进中南海为中共中央政治局第四次集体学习进行讲解的专家对本刊记者回忆，在这次讲解结束之后，胡锦涛总书记在讲话中明确提出“推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度”。

　　“这对官员的理念有很大的影响，把过去"为人民服务"的理念变得更具体了，成为政府的职能和行为了。”薄贵利说。

　　北京大学政府管理学院教授周志忍则进一步将之具体化，他对本刊记者表示，行政体制改革方面最主要的探索表现在三个方面：机构改革、公务员制度、公共政策的决策。

　　1982年，中国开始了改革开放之后的第一次大规模行政机构改革，着力撤并机构、裁减人员，以解决干部副职过多和干部老化问题。1988年，又开始“以转变政府管理职能为关键”的第二轮改革，至2008年大部门制改革，中国机构改革已经进行到第六轮。

　　机构改革的同时，中国探讨引进公务员制度，1987年10月党的“十三大”宣布：干部制度改革的重点是建立国家公务员制度。2005年4月，全国人大常委会审议通过公务员法，有力地推进了公务员管理的法制化进程。

　　今年年初多个省区市表示将试点公务员聘任制，此举可望打破公务员铁饭碗，促进公务员退出机制的完善，倒逼公务员队伍转变作风，增强敬业精神、提高办事效率。

　　周志忍还指出，公共政策的决策程序、决策的科学化、民主化等工作亦进步明显。

　　在此方面，地方上多有探索，杭州“开放式决策”、温岭“民主恳谈会”等创新机制，广泛吸收群众意见，尝试由自上而下的“单向式”治理模式向“互动型”模式转变，广受好评。

　　行政体制改革的变化，还表现在政府不再是大包大揽的全能政府，部分领域的退出为社会的发展提供了空间，社会组织发展迅速。民政部2011年6月发布的数据显示，截至2010年底，全国共有社会组织44.6万个，其中社会团体24.5万个。

　　不仅是数量上的增长，从功能上，越来越多的社会组织已开始发挥自身优势，积极参与到公共管理之中。汶川地震救援中社会组织的热情参与和积极行动充分展现了民间慈善的活力；上海浦东建立全国首个公益园区，致力于专业社工组织的培育，为民间草根组织的成长和发展提供了坚实平台；宁波非政府组织与政府的良好互动已成为公共管理的新鲜样本。

　　今年3月19日，在第十三次全国民政会议上，温家宝指出，政府的事务性管理工作、适合通过市场和社会提供的公共服务，可以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担，降低服务成本，提高服务效率和质量。

　　薄贵利指出，社会组织发展起来，真正体现了公共管理的特色，管理主体不止政府一家，政府主导，社会组织参与，能够更好地提供某些社会服务。

　　应急预案框架体系的建立健全，也得到受访专家的高度评价。“非典”之后，中国政府组织完成了全国突发公共事件应急预案编制工作，初步建立全国应急预案框架体系，并在此后逐步完善，政府在公共管理中的应急能力得到增强。

　　受访专家补充说，全面推行政务公开，提高了公共管理的公开性和透明度，政府与市场、社会、公民之间的沟通渠道和反馈机制初步形成。

　　有成效，亦有问题待解，多位受访专家坦言，在飞速增长的经济总量下，经济、政治、社会等领域的体制改革仍显滞后，不利于国家全面发展。

　　新的考试

　　在高小平眼中，在经济全球化、信息化、城镇化快速发展的新时期，加强和改善公共管理，是政府面临的一场新的考试。

　　首先，全球化竞争的背景下，政府行政能力已经成为国家竞争力的重要组成部分，中国应当跟上适应传统公共行政向公共管理转变的趋势，适应全球化的竞争。

　　去年12月11日，在中国入世10周年之际，国家行政学院举办高规格的省部级干部对外开放研讨班，本刊记者全程旁听。来自权威人士的发言说，中国驾驭开放型经济仍面临诸多挑战。

　　他说，入世促进了中国行政管理体制和政府职能的变化，中国不断对外贸、税率、价格等进行改革，国务院下属65个有行政审批权力的部门清理的行政审批项目超过3900件，但仍有大量法律法规需要调整和完善。

　　其次，我国正处于进一步完善社会主义市场经济体制的转型时期，这是中国公共管理目前所处的重要的国内环境。在以往高度集中的计划经济体制下，政府包揽一切，权力延伸到社会的每一个角落。

　　改革开放之后，中国社会主义市场经济体制建设取得了重大成就，日趋完善，但至今仍有诸多难点亟待攻克。3月22日，经国务院批转的《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》全文公布，《意见》指出，在国有经济、财税体制、资源性产品价格等方面改革要进一步深化。

　　再有，相比快速的工业化进程，中国社会建设相对滞后。“社会结构只是工业化初期阶段，发展不协调”。薄贵利说。

　　根据国家统计局最新统计数据，全国2011年GDP总量达471564亿元，增长速度为9.2%，以公报中的去年年末全国大陆总人口134735万计算，人均GDP约为35000元。按照世界银行的标准，已经成为中上等收入国家。按照中国社会学专家的判断，中国已经进入工业化中期阶段。

　　但是，来自中国社会学界的判断是，中国的社会结构落后于经济结构15年，还处于工业化初期阶段。

　　受访专家指出，如何处理上述政府、市场和社会三者之间的关系，是公共管理面临的根本性问题。

　　从宏观上而言，思想观念被认为仍是一个大问题，薄贵利说：“(官员)有些方面思想观念还没有达到社会发展所要求的程度。”在不少地方政府担任公共管理咨询专家的他以此为例指出，“一些政策咨询叫"可行性论证"，叫你去就是去"论证"的，而不是提反对意见的。”他建议，“应该有相应的体制，真正把社会智慧集中起来。”

　　薄贵利认为，背后的原因就在于思想解放、观念更新。“改革就是这样，没有思想解放，改革很难推动。”

　　就具体问题而言，高小平对本刊记者分析，公共管理方面最欠缺的是公务员的公共性意识和科学行政、民主行政、依法行政的能力。

　　他说，公务员制度实施以来，公开公平考试录用和依法培训等方面取得很大进展，但只是迈出了有限的步伐，还要进行持续的制度创新才能建立真正意义上的现代公务员制度，重要的是推进公务员的分类管理。

　　他说，“制度上的精细化、集约化有助于公务员素质的提高。”

　　复旦大学副校长、国际关系与公共事务教授林尚立进一步分析指出，公务员体制亦需要调整和完善。在接受本刊记者采访时，他说，中国公务员体制安排尚不够现代，没有理清公务员和干部的区别，不利于公务员队伍的职业化，公务员职业道德、职业素质训练上缺乏有效的制度和体制保障。“大家都往干部上走，造成官本位思想，对官场生态和文化影响不好。”林尚立说。

　　未来路径

　　在林尚立看来，多方合作构建一个合作治理的结构是中国公共管理的出路，应该由政党、政府和市场、社会、公民，构建一个独特的多元参与的治理主体，保持社会治理的稳定，其中，执政党将扮演重要的协调者角色。

　　从高层部署看，将继续深化行政体制改革，大力推进公共管理创新。落实到操作层面，多位受访专家认为，其中，核心的还是重塑政府施政理念，转变政府职能。

　　其一，完善统一、开放、竞争、有序的市场环境，转变政府管理经济的职能，加强政府经济调节和市场监管职责，健全宏观调控体系，保持经济平稳发展。

　　其二，维护公平公正的社会环境，强化政府社会管理责任，保护不同群体合法利益，着力提高公共服务的能力，促进社会稳定和谐，

　　其三，建立健全规范有序的法制环境，大力推进依法行政，确保行政管理体制在法制轨道上运行，努力建设法治政府。

　　党的十七大报告明确指出，加快行政管理体制改革，建设服务型政府。报告强调，行政管理体制改革是深化改革的重要环节，要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能。

　　公共管理体制和机制的变革和创新也列为下一步的重要工作。

　　在薄贵利看来，公共管理领域的体制改革、机制建设，对科学发展来说，至关重要，“这方面如果不改，科学发展推不动，经济发展方式难以转变。”

　　周志忍认为，下一步公共管理改革最关键的问题是政府自身定位，政府、市场、社会三者之间有一个基本的边界，能够各司其职。要区分政府与市场和社会的边界，以最低成本达到最好效益是一个标准。而政府与社会，有两个问题，一是社会怎么监督政府，二是政府怎么服务管理社会。

　　在全国政协委员、江苏省人民政府参事室主任宋林飞看来，加强与创新公共管理，关键是各级政府切实转变工作作风，经常下基层调查研究，倾听底层群众的呼声，解决群众最关心的突出问题，多为老百姓办实事、谋利益。

　　高小平认为，政府、社会、市场三者不能简单地此消彼长，而是要因势利导、合理界定、各显其能。“建设和谐社会是社会领域改革的基本追求，但也不可能祈求没有矛盾的和谐，社会发展要遵循内在规律。”

　　受访专家表示，要按照政企政社分开原则，做到政府该管的事情一定要管好，政府不该管的事情交给市场、非政府组织，充分发挥公民、企业、社会组织在公共管理方面的作用，完善公共管理网络，增强政府管理和社会自主管理的能力。

　　再有，要推进公共管理方式的创新，寓管理于服务之中。包括全面推进政务公开，使之成为各级政府施政的一项基本制度；要积极适应信息化时代发展潮流，加快电子政务建设，优化各级政府和部门运作方式和工作流程，扩大网上服务领域和网上办公项目，提高政府的行政效能；进一步健全行政问责和绩效评估机制，提高公共管理的公信力和执行力。

　　林尚立特别指出，公共管理技术日新月异，应该借助技术的飞跃发展，把公共管理的水平提上去。

　　同时，要加强公务员队伍建设，严格贯彻落实公务员法，加强对公务员的教育、管理和监督，大力提高公务员的职业道德和职业素质，培养一支高质量的公务员队伍。

　　综观之，受访专家强调，从方法论上而言，公共管理创新关键在于改革要开门，依靠人民支撑。林尚立解释，把政府内部的改革与社会诉求有机地结合起来，引进、借助社会力量。他说：“当你改革很有成效，社会是很认可的，会帮助把改革成果保留下来。”

　　正如党的十七大报告中的宣示：坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。( 李绍飞 温泉)

　　作者：李绍飞 温泉 (来源：《瞭望》新闻周刊)