行政复议制度关键点突破

　　大方向是要相对集中复议权，具体到审理方式，行政机关可以引入外部的专家学者等贤达人士，进入到复议体制内组成复议委员会。

　　文/《瞭望》新闻周刊记者李绍飞

　　防止和纠正“走过场”的情况，真正有效地发挥行政机关内部纠错机制作用，已成为行政复议制度改革的一个核心议题。

　　地方上各种试验、探索已渐次展开，各有侧重。虽成效不同，但为行政复议制度的向前推进，提供了新鲜的样本。

　　《瞭望》新闻周刊记者特邀多位权威专家对行政复议制度的一些重要创新和努力进行解析，既总结其可取之处，又透视其深层问题，为完善行政复议制度建言献策。

　　上海：试水行政复议委员会制度

　　2011年9月，上海市政府发布《上海市人民政府关于本市开展行政复议委员会试点工作的意见》，在市和区县两级政府开展行政复议委员会试点工作，通过政府主导、社会专家学者参与的形式建立行政复议委员会，确保行政复议机关公开、公平、公正地审理行政复议案件，提高行政复议工作的能力与行政争议化解的质量，从而增强行政复议制度的公信力，努力将行政争议化解在初发阶段和行政程序中。

　　从人员构成观察，行政复议委员会由主任委员、常务副主任委员、副主任委员和委员组成。主任委员由政府分管领导担任。常务副主任委员由政府秘书长(办公室主任)、法制办领导担任。副主任委员由法制办分管行政复议工作的负责人担任。委员分为常任委员和非常任委员，非常任委员从法学专家、律师、人大代表、政协委员以及行政机关、人民团体、社会团体内熟悉法律工作的人员中遴选，由政府任命，任期三年，可以连任。

　　从职责上而言，行政复议委员会负责审议本级政府重大、复杂、疑难的行政复议案件，研究本行政区域行政复议工作中的重大问题。市和区县政府法制办承担行政复议委员会的日常工作，负责行政复议案件的立案受理、调查取证、案件审查、文书送达、档案管理等事务。

　　从运行机制上观察，行政复议委员会主要通过召开全体会议和案件审议会议两种形式开展工作。全体会议每年召开一至两次，主要听取政府法制办关于行政复议工作的汇报，研究行政复议工作中的重大问题。案件审议会议对重大、复杂、疑难的行政复议案件进行审议，以过半数的表决形成审议意见，在审议意见的基础上形成报告，报行政复议委员会主任委员审签后，以本级政府的名义作出行政复议决定。案件审议会议可根据工作需要每月召开一次。

　　专家点评：增强复议机关中立性

　　目前复议委员会主要由两类人组成，一部分是专门从事行政复议工作的行政机关工作人员，他们基本上是常任委员；另一部分是非常任委员，主要是专家、学者。

　　客观上说，提升复议制度公信力首先就是要确保复议机关中立性。我们的复议机关引进外部专家就是为了增强中立性。如果非常任委员对案件没有真正的影响力，仅仅只起一个咨询的作用，那我们的中立性建设就达不到预定的目标。如何让非常任委员真正发挥作用并有实质的影响力，是值得研究的一个课题。

　　从长远看，复议体制的大方向是要相对集中复议权，具体到审理方式，行政机关要引入外部的专家学者等贤达人士，进入到复议体制内组成复议委员会来作出复议决定。

　　另外，应当在保证行政复议委员会独立审理复议案件的同时接受复议机关的监督，可以要求其定期向本级行政复议机关提交行政复议工作状况分析报告。同时，引入外部监督机制，将复议工作年度报告向社会公开，让复议委员会的工作接受社会的监督。（点评专家：王万华中国政法大学教授、北京市行政复议委员会非常任委员）

　　湖北：行政复议首长负责制

　　长期以来，行政复议工作推进缓慢，与相关地区和部门领导重视不够密切相关。国家行政学院此次“依法行政研讨班”上，多位学员指出，需要扭转这类领导对行政复议工作的认识，将其打造成为政府“一把手”工程，提高行政复议的地位，增强行政复议的公信力。

　　一些地区已开始探索完善行政复议工作行政首长负责制度。2009年，湖北省发布《湖北省人民政府关于加强行政复议和行政应诉工作的意见》，指出由于行政机关一般是委托代理人参加行政复议和行政诉讼活动，行政首长对案件的审理以及案件中暴露出的问题未能引起足够重视，导致有些行政违法现象重复发生。

　　因此，该意见要求：“各级人民政府及其工作部门行政首长要把做好行政复议工作作为一项重要职责，严格依照行政复议法办理行政复议案件。无论本机关作为行政复议机关还是作为被申请人，行政首长都应亲自听取汇报、研究案情、审查把关，对涉及群众普遍关心的社会热点、难点和有重大影响的行政复议案件，要亲自督办和处理。”

　　意见还强调，各级行政首长要高度重视行政应诉工作，亲自研究案情，积极出庭应诉，逐步建立行政机关首长出庭应诉制度。

　　不仅如此，联席会议每年一次，由政府法制部门商请人民法院共同召集。联席会议主要通报行政诉讼情况，剖析典型案件，分析行政执法中存在的问题和不足；就行政机关和人民法院在执行与适用法律、行政复议和行政诉讼中遇到的问题进行交流。各级人民政府及其工作部门的有关负责人应当出席联席会议，会后应对本地区和本单位依法行政工作存在的问题进行总结分析，制定切实可行的整改方案并抓好落实。并将行政复议和行政诉讼与推行行政执法责任制相结合，完善执法责任制和执法过错责任追究制度。

　　专家点评：行政首长应当如何重视

　　从目前来看，在现有模式下，“一把手”重视不重视，对于行政复议包括其他工作的推进都有很大影响。现在许多地方行政复议一般是副职负责，推进起来确实有些难。

　　行政首长应该怎么重视呢？

　　第一，应该是把行政复议提高到很重要的地位，要把行政复议打造成为解决矛盾纠纷的主渠道。现在行政复议案件量还很少，有些人还不了解，还去信访。目前行政复议案件量与行政诉讼案件量所差不多，与其本身地位是不吻合的。

　　第二，对“行政首长重视”要有更加深入全面的认识，它不意味着要亲力亲为。要增加行政复议机构的独立性和专业性。现在一些地方都设置了行政复议委员会，外请了许多专家，和政府工作人员办案。但是，最后要行政首长签字，这个签字是什么性质的，至关重要。我的理解是，首长重视要放权，放权给外来专业性、独立性更强的专家、学者，保证复议的公正性和独立性。亲力亲为的话，行政首长没有时间，而且，领导亲自过问，往往容易最后干预审理。这一点非常重要，放权给专业性的委员会才是真正的重视。

　　从长远来说，行政复议工作还需要一个制度的安排，按照科学、法治的规则来进行。（点评专家：杨伟东国家行政学院法学教研部教授）

　　江苏：推进行政复议听证制度

　　目前，行政复议一般采取书面审理方式，缺少听证程序，审理方式不透明，容易产生“暗箱操作”之嫌。

　　2007年8月1日开始施行的《行政复议法实施条例》规定：对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。但是该条例对复议听证只有一个原则性的规定，没有具体的操作细则。

　　江苏省2009年颁布实施《江苏省行政复议听证办法》，对相关制度进行了进一步细化，细致罗列了可以进行听证的案件类型：当事人对事实认定存在重大争议的；案情疑难、复杂的；对具体行政行为依据的理解和适用存在重大争议的；可能影响申请人重大权益的；被申请人仅提交具体行政行为的证据、依据，但未对其合法性和合理性作出说明的；其他需要组织听证的。

　　同时，明确了听证申请人的七大权利：认为主持人或者其他相关工作人员与案件有直接利害关系的，可以申请回避；当事人可以亲自参加听证，也可以经主持人批准委托一至二名代理人参加听证；查阅对方提交的材料；在听证过程中陈述案件事实和理由；就案件争议焦点进行质证、辩论；核对听证笔录；依法享有的其他权利。

　　专家点评：体现看得到的正义

　　以往的理论认为，行政复议事实上有争议，应该采取口头审理的方式，也就是听证。如果事实上没有争议，可以采取书面审理的方式，而且主张最好是书面审理的方式。行政复议法当时也是如此规定。现在看来，需要进一步完善。

　　通过听证的方式进行行政复议，能够更加体现公正、正当程序的要求，有利于解决纠纷，“看到”正义。因为审理的时候公众参加了，不仅事实是清楚的，而且他看到除了审理的官员，还有专家、学者，能够进一步感受到公正性。

　　可以给老百姓一个选择权，由当事人自己决定采取哪种形式。因为口头审理相对成本更高，如果事实确实清楚，当事人没有异议，愿意采取书面审理方式，也要尊重他的意见，把选择权交给老百姓。

　　未来行政复议听证制度的推进，有两点建议。第一，信息公开，卷宗允许查阅，证据、适用法律等完全在听证会上展示。当然，国家秘密、商业秘密、个人隐私等特殊情况可以除外。

　　第二，允许当事人请律师。律师等专业人员参与，使得听证、审理效率更高。

　　如果把这两点做好，行政复议听证制度的前景会很好。（点评专家：余凌云清华大学法学院教授）□