城管暴力执法多发溯因：编制模糊 素质良莠不齐

　　编者按

　　5月3日，城管打人事件再次上演。重庆一城管在马路上打人后欲驾车离开，却遭十多辆出租车和多位市民截停。打人事件发生后，重庆城管相关领导表示要反思特权意识。

　　当下，一些城市的管理综合执法领域,执法者与被执法者间的冲突屡屡发生,几乎陷入暴力执法和暴力抗法的恶性循环。而城管这一本应代表公共管理和服务的重要窗口，承载着与市民进行良好沟通和谐共建功能的关键角色，在一些地区却成为市民众矢之的。因此，如何重建城管的良好公众形象成当务之急。

　　5月3日晚，重庆发生城管打人事件。记者在第一时间对此事进行了追踪，走访了重庆市政管理委员会及一些街道和市民，对城管打人和城管被打事件屡屡发生的根源进行了深入调查。调查发现，城管的身份和素质现状、民众对于城管形象长期形成的既有观念乃至相关法律法规的缺失等诸多因素成为导致类似事件发生的重要因素。

　　城管伤人后遭出租车和市民截停

　　5月3日晚8点50分左右，重庆市渝中区大坪大黄路段十余辆出租车和市民，围住一辆企图开走的城管执法车。执法车旁，站着一名被打伤的出租车司机。

　　现场目击者黄先生告诉记者。当日天黑不久，他驾车到大黄路渝中名郡小区办事，看见一辆出租车开到城管执法车前面停下，双方下车后发生了争吵，最后，城管执法车上的人对着出租车司机的脸，挥手就是一拳，然后又是几拳，出租车司机鼻子当即流血。随后，城管执法车上的司机也下来，两人一起打出租车司机，打了一阵后才回到执法车上准备开车离去。

　　出租车司机试图不让城管执法车开走，而后，执法车被闻讯而来的十多辆出租车和一些市民围在马路中央。

　　随后，记者来到该城管所在单位两路口街道办事处。办事处主任谢果、副主任陈贤银、渝中区市政管理局执法局副局长周勇以及当事人龙国富和庄成联，接受了记者采访。

　　陈贤银称，他们从交巡警处了解的情况是，当时出租车在城管执法车后面想超车，城管执法车没让道。出租车违规超车后，突然踩了一脚油门，停在执法车前。下车后，司机便开骂执法车上的人。龙国富下车与对方理论，然后双方发生拉扯。

　　“谁先动手？谁被打伤？”记者问。

　　“龙国富先出手打人，他没受伤。”谢果回答。

　　市民反映，城管执法车上两人联手殴打出租车司机一人。

　　庄成联辩解道：“我没有打对方，只是下车把他们分开。”

　　龙国富说：“当时出租车司机很凶，问我为啥不许他超车，敢不敢打他？于是，我就打了。我确实冲动了，也被他打了，只是没受伤。现在想来很后悔。”

　　谢果强调，当时这辆城管的车并没有执法，而是在送执法队员回家路上。

　　城管与市民的冲突，近年来屡见报端。只是城管打人后被民众围追堵截的情况似乎并不多。业内专家表示，这些冲突表象的背后与一些地区对城管长期以来的错误定位和城管自身素质直接相关。

　　编制模糊，权责不清

　　记者调查得知，近年来随着城市建设和改造步伐的加快，不少地区的城管权力范围大增，与此同时，城管自身的编制模糊，法律地位不明确的状况也日益凸显。相关专家表示，当前不少地区城管执法人员素质良莠不齐，没经过系统执法培训，导致执法中违法的情况时有发生；同时城管执法缺乏更高层级法律依据，也是城管执法被质疑的重要原因。

　　城管暴力执法事件已经屡见不鲜，城管这个名字如今在一些百姓看来接近贬义词。

　　城管出生于1980年开始的全民文明礼貌月活动中，那时的名字叫“五讲四美三热爱办公室”，人员多是从城建、工商、环境等各个单位借调而来。后来，又陆续有复转军人加入。在全国实行公务员考试之后，这支队伍又加入了通过考试进来的大学生和其他行业人员。

　　那时城管没有合法地位，没有执法权，更没有罚款权，直到1997年4月，经国务院批准，北京市政府原则上同意宣武区开展城市管理“综合执法”的试点工作。一个月后，依据《中华人民共和国行政处罚法》，经国务院批准，北京市宣武区成立全国第一个城市管理监察大队。至此，全国城市管理集中行使行政处罚权的试点工作展开。

　　正因为有了“相对集中的行政处罚权”，城管职权越来越大，与此同时，各地城管开始招兵买马，从城管总队，细化到各区城管支队；从城管监察办公室正名为城管综合行政执法局。如今城管的职权范围从市容环卫、园林绿化到城市规划、道路交通秩序甚至工商、市政、公用事业等等，都有“话语权”。

　　而与其权力范围大增不匹配的是，城管自身并未改变其编制模糊，法律地位不明确的状况。在不同的城市城管所挂靠单位也不同。于是，一些地方多头管理，相互推诿情况时有发生，而由人员素质等问题引发的冲突也屡见不鲜。

　　除了特权意识，还需反思什么

　　就5月3日晚重庆发生的“城管打伤人后想跑，十多辆出租车围追堵截”一事，有关方面负责人向记者表态，正在组织城管队员反思特权意识，并严处打人者。

　　重庆市渝中区市政管理局执法局副局长周勇对此回应，城管部门要从全局的执法管理意识进行反思，从领导开始作自我检查。他说，当时现场情况确实令人震撼，如果不是交警及时赶到，后果不堪设想。打人事件，反映出城管执法者，包括义务队员中特权意识较重。随后，他们将在全局执法者中通报此事，并展开认真讨论，让全体执法者吸取教训，杜绝类似事件再发。

　　两路口街道办事处主任谢果也告诉记者，街道办事处将扣发相关领导当月执法工作津贴，当事人停薪留用察看一个月，以观后效。如无明显改变，将坚决辞退。

　　对于只强调从城管入手反思的解决思路，业内外也有不同的声音。

　　重庆市政委有关负责人告诉记者，城管执法队伍成立后，对于妥善解决城市发展与城市管理之间存在的矛盾，革除行政管理中长期存在的多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等弊端，理顺行政管理与执法的关系，发挥了积极的作用，不应彻底否定其存在价值。

　　也有专家表示，城管打人与暴力抗法事件同时存在，应从更全面角度来理解这一问题的严重性。

　　事实上，城管自身也有苦衷。记者采访中，不少城管队员表示，市民的不少指责是非理性的，很多人并不理解他们的工作。一个突出表现是城管队员在正常执法过程中遭遇的暴力正在逐渐增多。

　　据不完全统计，重庆城管去年一年遭遇暴力冲突800多起，队员300多人次受伤。而在一些地方，相关部门无奈之下开始考虑让警察进驻城管以保护城管不受暴力抗法。

　　心理学专家、重庆大学副教授王浩认为，城管从某种角度已成为心理弱势群体，需要提供心理咨询。与此同时，社会应从更理性角度看待城管这一群体的角色和功能定位，毕竟冲突不是解决问题的办法，各方在保持克制基础上需反思解决路径。

　　知名公益律师沃兴伟认为，一方面应健全相关法律，明确和规范城管的职责范围，另一方面也应呼吁城管用更为柔性的执法和管理服务方式来与民众进行有效沟通，积极改善既有的不良印象，才可能真正重建公众对城管的信任。

　　视点：应提升城管公仆观念和法律意识

　　重庆工商大学教授 段庸生

　　问：城管打人为何屡禁不止？

　　答：一些城管成员组成及素质不专业是主要问题。城管首先是服务者，是为城市市民提供后勤与保障的，正如小区物管服务，他们不应是特权阶层。不过，稍熟悉中国城管现状者都知道，中国城管人员来源途径和成分多少带有“特权”色彩，良莠不齐问题较严重。这使本不应具有行政特权的城管反而成了事实上的特权阶层。表现为日常工作中执法不专业，缺乏公仆意识，习惯高高在上。即使处理违法违纪事件时也存在不讲规矩，不依法办事等问题。

　　比如报道中出租车司机交通违规在先，如果依法办事，处理得当，本应受到百姓赞誉。事实上却由于城管本身的素质和观念问题，使得事件走向了另一端。

　　解决办法就是通过国家的公招机制，汰换不合格的城管，只有一批批具有公仆观念与法律意识的高素质人员充实到城管队伍后，方能谈得上城管的职业化，也才能做到依法管城。

　　问：有观点认为避免城管与百姓执法冲突的着力点应双管齐下，你怎么看？

　　答：城市文明是大家的事情。重庆个别出租车司机不遵守交规是家常便饭，高速路逆行、市区强行超车曾引发恶意交通事故。其窗口形象很难与直辖市地位匹配。一旦遇到强行超越对象是城管，更显示出“蛮横”嘴脸，一旦被打，又变脸为无辜者。城管打人固然不对，应受到谴责。然而，在为乘客生命服务的出租车司机不尊重乘客，违法违规行驶也应受到谴责。

　　视点：应出台法律界定规范城管权责

　　重庆金马律师事务所律师 谢武斌

　　问：为什么会有城管打人现象存在呢？

　　答：城管打人事件近年来时有发生，还有逾演逾烈之势，城管打人不仅广受社会各界强烈谴责，而且激化了社会矛盾，造成不稳定的社会因素。究其原因，一是部分城管队员缺少法律修养，法制意识淡博，素质低下；二是以执法者自居不尊重执法对象，特权意识严重，为所欲为；三是城市管理的基层部门管理不到位，甚至对某些城管队员的违法行为包庇纵容，以致最终酿成恶果。

　　问：取消城管现实吗？

　　答：不现实，目前社会还需要城管。城管似乎从来没有像今天这样面临危机。当城管打人的新闻已麻木了公众的观感与神经时，有人开始呼吁取消城管。但如果我们因此认为某种权力存在着天然的善恶之分，那就错了。除了明确权力的赋予、监督与约束之外，权力很难自动走上良善。因此，最好的办法还是对城管的监管。

　　问：城管打人的根源何在？

　　答：城管制度已实行多年，依然没有一部法律来明确界定其权责，这才是“城管打人”的根源所在。 要养老虎，一定要修铁笼子，没有铁笼子，就不要养老虎。对于城管，如果目前还没有办法撤消，就必须修好体制、政策的“笼子”，让其在法定范畴内活动，不能放任目前这种状态继续下去。否则，小摊小贩没有威胁城市秩序，城管倒有可能成了城市的不和谐因素。本报记者 李国 王瑜 通讯员 罗小光 (来源：工人日报)