“靠海吃海”地方政府招架不住

　　“靠海吃海”的漳州规矩

　　十多个申请人按老办法激烈抢争一片海域资源，地方政府“招架不住”

　　确定公开招投标后，变为20多人有序竞标，由此开始漳州的海域资源市场化配置之路

　　文/《瞭望》新闻周刊记者郑良

　　“靠海吃海”，是许多中国沿海农民的传统生存之道。如今海域养殖、开发不断升温，海域资源成了众人争抢的“香饽饽”，用海矛盾亦随之凸显。

　　海域使用管理法明文规定，海域资源属于国家所有，实行有偿使用制度。但在一些沿海村镇，“祖宗海”、“门前海”等观念仍根深蒂固。为争抢海域，有的宗族势力、黑恶势力霸占海域，用海拼“拳头”；有的村集体将海域视为自家财产，承包靠“门路”。其间不乏引发群体性事件，更有无序开发、掠夺性用海，破坏海洋资源之弊。

　　海域使用规范化管理，已是时下海洋经济发展中亟待破解的课题。福建省漳州市近年来探索海域资源市场化配置，建立海域资源清理确权、价值评估、分类配置、使用权出让“招、拍、挂”、监督管理、标后服务等机制，以打造一个公开、公正的流转平台，实现科学、高效利用。

　　申请争得激烈？招标！

　　漳州是一个海洋大市，全市海岸线长715公里，海域面积1.86万平方公里，用海面积3.6万公顷。

　　漳州市纪委副书记、监察局局长庄洲全告诉《瞭望》新闻周刊记者，长期以来，当地许多村集体、渔民将海域视为自家财产，用海发生纠纷时，解决办法往往是“请出祖宗说话”、“拼凑人手比拳头”。

　　该市东山县南门湾养殖户欧春生说，近年来海产品价格不断攀升，渔民从事海上养殖积极性高，海域资源稀缺，争抢海域要靠“势力和关系”，“谁先占到就是谁的，没有抢到的人不服气，抢到的人也不安心。”

　　2007年以来，漳州查处海域使用管理违法违纪案件212件。如漳浦县沙西镇庄前村书记、村委会主任擅自组织对村里600亩尚未取得使用权的海域非法出让，导致围标、串标行为；东山县陈湖镇湖塘村书记、村委会主任收受承包者好处，擅自延期海域使用承包合同。

　　非法发包之下，村民之间、村集体之间因用海纠纷往往引发激烈冲突甚至群体性事件。

　　根据2002年1月1日施行的《中华人民共和国海域使用管理法》，海域属于国家所有，要想使用，只有两途：一为申请，单位和个人可向县级以上人民政府海洋行政主管部门申请使用海域；二为招标或者拍卖。

　　该法还特别规定，在该法施行前，已经由村集体经营、管理的养殖用海，符合海洋功能区划的，经当地县级人民政府核准，可以将海域使用权确定给该村，由本集体经济组织的成员承包，用于养殖生产。养殖用海使用权最高期限为15年。
鉴于乱象频生，又有法律依据，漳州2007年启动了海域使用改革。

　　诏安县海洋与渔业局副局长陈碧池介绍，2007年7月，该局接到了十多个人对大埕湾2.2万亩海域的用海申请，这片海域水质优良，盛产天然巴非蛤，海产养殖条件优越。

　　“十多个申请人当时争得很激烈，有的还以村集体名义申请，到处托人找关系。县委、县政府召开专门会议研究，最终确定对这片海域使用权出让公开招投标。”陈碧池回忆道。

　　招投标是法律规定可行的第二种途径，但在实践中如何具体操作，陈碧池说，经办人员心里也没底，只能“摸着石头过河”。

　　县里为此成立专门领导小组，吸收律师、会计师参与方案制订，经过实地勘察，制订了招投标方案，在没有专业海域价值评估机构的情况下，委托会计师事务所对出让招标海域进行评估，发布了招投标公告，将大埕湾2.2万亩海域分5个区域公开招标，使用期限为2年。

　　招标消息一出，一些外地人也闻讯报名竞标，最终，22人参与了公开竞标，经过数十轮报价角逐，5块海域共拍得484万元，比此前通行的按申请审批的使用费高出4倍。

　　纠纷少了，赚得多了

　　诏安县公开招投标成功之后，以市场化手段配置海域资源的制度体系在漳州逐渐建立。

　　调查摸底、清理确权是海域资源市场化配置的基础。漳州海洋与渔业部门和各镇、村开展海域资源调查摸底，对全市可利用海域面积、用海类型，已开发利用海域的使用人、用海方法、生产方式、承包经营情况等进行调查核实，以镇、村为单位，按用海类型建立台账。

　　东山县监察局副局长林陵东介绍，调查发现，个人非法占海、村集体非法发包等问题突出，该县2.6万亩养殖用海没有办理海权证，办证确权率不到40%。

　　清理确权时，对于个人非法占海的不予确权，逐步采取行政手段收回；对于长期由镇、村集体开发利用的，责令补交海域使用金后予以确权；对于渔港、码头、项目建设等用海因历史原因未办证的，督促补办确权；对于镇、村在未取得海域使用权证之前非法发包出去的，按承包到期年限逐年收回，不给予经济补偿。

　　在清理确权基础上，海洋与渔业部门通过划定海洋功能区，制订海域配置计划，包括底播养殖、吊养养殖、旅游用海、海砂临时用海、无居民海岛等，科学规划用海。

　　构建公开透明、公平公正的海域资源流转市场是市场化配置的关键。漳州采用招标、拍卖和挂牌方式出让海域使用权，每个项目都通过互联网、广播电台、有线电视等进行信息公开，及时公开配置的程序、过程、结果，使市场主体和公众及时获取相关信息，增强配置工作的透明度。

　　2011年11月，东山县南门湾400亩季节性藻类养殖海域使用权拍卖，起始价12万元，经过多轮角逐，养殖户欧春生最终以72万元竞得为期3年的使用权，用于龙须菜养殖。

　　“我有合法的使用权，就可以作长期规划安心生产。”欧春生说，他现在投资了200万元，今年一季度收入就已经达到了220万元，后面的两年多，他认为将稳赚不赔，更重要的是省去了与他人纷争和送“红包”等烦心事。

　　对已取得海域使用权的单位，要求在二级市场进行转让、转租的，也采取公开招标方式出让。招标底价在30万元以上的必须进入市、县两级公共资源交易中心，招标底价在30万元以下的，在镇招投标监管服务中心举行。

　　陈碧池、林陵东等受访人士表示，海域资源市场化配置难在利益平衡，打破“祖宗海”、“门前海”现状的同时，要兼顾失海渔镇、渔村、渔民利益。

　　东山县参照土地征收补偿管理的做法，规定县财政征收的海域出让金、转让金、租金，按入库总额的15%返拨给海域所在镇；按入库总额的25%返拨给海域所在村。林陵东说，合理分配收益，大大提高了镇、村两级参与海域资源市场化配置的工作热情。

　　依法获得海域使用权后，受让者不用再担心节外生枝。当地海洋渔业、公安边防等部门加强了海上执法力度，保护用海者的合法权益，打击非法捕捞、非法占海、无序用海等行为。

　　漳州市政府还出台规定，开展海域使用权抵押贷款工作，目前，全市已发生海域抵押贷款1361笔，贷款金额2.8亿元。
漳州市委常委、纪委书记薛云官说，当地海域资源市场化配置改革，实现了海洋经济发展、沿海地区和谐稳定、用海行为规范、政府职能转变的“四个促进”。

　　2007年以来，漳州共有97宗面积5.98万亩海域使用权进入公共市场交易中心招拍挂，海域资源和村集体财产增收2684万元。在市场价格的引导下，海域资源不断流向高效率的使用方式和使用主体。

　　公开透明、公平竞争的市场化配置，从源头减少了以权谋私、权钱交易机会，规范了行政行为，避免了权力寻租,用海纠纷逐年减少。2011年，全市未出现一起因海域纠纷引发的群体性事件和上访。

　　在漳州渔民头脑中，“祖宗海”、“门前海”的观念逐步为“依法用海、合法取得”所代替，海域使用中无度、无偿、无序的现象得到有效遏制。

　　同时，地方政府部门的行为也得以改变，行政审批模式变为以市场为主导的方式，主管部门的工作重心，从具体的海域资源管理转向了规范市场环境和宏观调控。□