广东社会组织体制改革：总体上去垄断化是趋势

　　5月12日，公益组织壹基金的志愿者，在广东从化市良口镇水尾洞村参加社区重建活动。2011 年1 月11 日，壹基金公益基金会在深圳正式成立，成为中国首家成功转型的民间公募基金，这在民间社会组织的合法化进程中具有标志性意义。图/ 新华

　　(声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

　　广东：社会建设先行

　　从2003年开始，十年来广东省在社会管理体制上不断创新，走在全国前列，他们的最终目标是建立一个完善的社会

　　“到今年7月1日，除了特别规定和特殊领域，广东省内成立社会组织，可以直接向民政部门申请登记。”一场历经十年谋划的改革，最显著的成果被黎建波这样轻描淡写地描述出来。

　　黎建波是广东省民间组织管理局副局长，几乎从一开始就亲历并参与这场改革。

　　在我国，从1989年10月国务院发布《社会团体登记管理条例》开始，对于社会组织的登记管理一直遵循“双重管理”制度，社会组织必须找到一个业务主管单位并得到支持，才能在民政部门登记。

　　但要找到一个主管单位绝非易事。广东省原民政厅厅长杨华维曾举例说，“广东省物流行业协会，其业务涉及到邮政、航空、经贸等多个部门，长期难以确定业务主管单位，协会无法成立。”

　　“这种体制有它的好处，便于管理，简单化。不足之处也显而易见，"主管"意味着责任，谁会愿意给一个不熟悉的组织做主管单位？肯定屁股决定脑袋。”谈到双重管理体制时，民政部民间组织管理局副局长李勇毫不掩饰他的观点。这种体制带来的后果是，“为了挡住个别坏的，把大量好的组织都挡在外头。”

　　然而，人们“自组织的需求并没有办法挡住”。广东省社工委专职副主任刘润华的解释是，“人是一种社会性动物，物以类聚人以群分，我们只不过是给他一个组织的形式而已，这个形式就是社会组织。”

　　市场需要

　　“改革从2006年开始，但早在2003年就开始酝酿。”背靠单人沙发，黎建波找寻着十年前的那些记忆，“改革的总体思路是要稳妥推进，循序渐进，先从经济领域开始。”

　　黎建波记得，当时的动因是因为有人大代表提交议案，要求制定行业协会方面的地方立法。

　　《中国新闻周刊》获知，2004年2月广东省十届人大二次会议召开期间，二十多位广东省人大代表提交了《关于尽快制订的议案》。

　　领衔的人大代表吴青是一位来自佛山的律师。佛山市是广东省外向型经济发展的主要基地，纺织、家电、家具等多类产品的出口在国际市场上占据较大的份额。

　　吴青发现，“在境外企业等实体向境内企业提起反倾销、反补贴等贸易壁垒措施时，企业往往缺乏符合要求的应诉人或者提诉人。而根据国内法律法规设立的各类行业协会是牵头、组织、协调的合适主体。”

　　然而，当时的情况是，省内行业协会的发展滞后于省内国际经贸的进程。在这种情况下，吴青决定在广东省人大会议期间提出“制定《广东省行业协会条例》，促进省内行业协会发展的议案”。

　　出人意料的是，这份议案在第一时间被正式列入广东省人大的立法案，成为广东省人大恢复二十多年的首例。

　　但从正式列入立法计划到最终颁布，又经历了三年的时间。尽管对这部地方法规的必要性有着共识，在具体的起草、审议过程中，却面临着各种难题。

　　时任广东省人大常委、法制委员会主任委员王旭东的话很有代表性，“制定行业协会条例很必要，但这个条例的制定没有直接上位法作依据，制定有一定难度。”

　　一个不容忽视的细节是，时任中央政治局委员、中共广东省委书记张德江对改革给予了支持。张德江曾在1986年到1990年期间担任民政部常务副部长，正是在这个时段，民政部推动了社团的发展进程。

　　李勇对《中国新闻周刊》说，“张德江同志对于发展社会组织的意义有着深刻的认识，正是在他的推动下，广东率先进行改革有了可能。”

　　同一时间，深圳开始推行一番彻底的改革。

　　刘润华向《中国新闻周刊》介绍，他在深圳市民政局当局长的8年间，“除了推动传统的民政业务的发展，我主要是关注了三件事，社会组织，社区建设，社会工作。”

　　2004年，广东省行业协会条例立法启动之初，深圳开始成立行业协会服务署，统一行使行业协会业务主管单位的职责，行业协会的人、财、物与政府部门全面脱钩。

　　2006年底组建深圳市民间组织管理局，实行行业协会直接由民政部门登记的管理体制。这是中国最早也最彻底地实现行业协会民间化。

　　到2008年9月，深圳将工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织直接由民政部门登记，为推进社会组织民间化作出制度性安排。

　　回想起改革之初，刘润华说，“当时的改革惊心动魄，很多部门拿出了上面部委的政策、法规条例来抵制，政府部门不愿意脱钩，行业协会商会也不愿意脱钩。”

　　广东省的改革同样如此。当时的资料显示，有人就以上位法尚未修改，要求暂缓审议立法草案。

　　但广东省委、省政府决心已下。在省人大着手立法之时，广东省委统战部也受命同步起草《中共广东省委省政府关于发挥行业协会商会作用的决定》(以下简称《决定》)。

　　立法突破

　　考虑到要破除部门利益的干扰，这部地方法规从起草的时候就由广东省人大内务司法委员会和法制委员会负责。

　　“省人大把行业协会条例列入立法计划后，省委高度重视，指示调研，既包括对国内行业协会的调研，也包括到香港等地进行调研。”黎建波回忆，“当时的结论是，要充分适应全球化这种趋势，适应加入世贸组织的需要，加大力度推进改革。”

　　另一方面，征询国务院主管部门的意见也成为重要内容。

　　李勇回忆，广东在起草《广东省行业协会条例》的时候，曾派一位省人大常委会副主任专门带队到京，与民政部民间组织管理局进行工作座谈。

　　核心是立法的取向问题。广东提出行业协会“去行政化和去垄断化”，长期以来，行业协会依附于政府部门，被戏称为“二政府”。

　　在审议一审草案时，时任广东省人大常委会主任黄丽满就说，“必须明确行业协会的市场取向、法制取向以及责任取向问题。”

　　草案中做了这样的规定，“县级以上人民政府民政部门是行业协会的登记管理机关，县级以上人民政府有关部门在各自职责范围内依法对行业协会的相关业务进行指导。”

　　这实际上改变了《社会团体登记管理条例》“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备”的前置条件。

　　黎建波是有心人，保存了大量立法过程中的往来文件资料，让我们得以窥见立法原貌。

　　比如，一位省人大副主任说，“条例在由控制性管理向培育服务型管理方面有较大的突破，但还存在着不少旧体制的痕迹。”言下之意是要建立一套崭新的机制。

　　事实上也是如此。在同步起草的《决定》中，明确提出行业协会要实现“五自四无”，即“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务”，以及“无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门和无现职国家机关工作人员兼职”。

　　立法过程中，对于“去行政化”，各方面有共识，对“去垄断化”的看法则有多种意见。

　　2005年，广东省蔬菜产业协会曾专门给省人大法治委员会提交书面意见，提出“在目前的情况下不应搞"一业多会"”。理由是，“本来行业内部企业之间就有矛盾，如果搞一业多会，容易造成行业内部互相残杀，大欺小，弱欺强，不利于整个行业的协调发展。”

　　他们提出来，“每个行业只建一个省级协会，政府应该积极去帮助、扶持，让他发展壮大，使其成为具有国际影响的协会。”也因此，他们提出“协会退出机制应予取消”。

　　这种观点在当时有一定的市场。有委员提出对行业协会的发展应当是“有限制地放开”，“全方位地放开容易造成无序竞争”。

　　另外也有委员提出，应当考虑“如何防止以政见、地域划分在同一行业中成立对立的协会”。

　　但总体上，去垄断化仍是趋势。时任广东省人大常委会秘书长林惠俗认为，“从发展方向看，一业一会是趋势，单从现实状况看，通过立法规定一业一会还不成熟。”

　　还有观点更干脆：现在行业协会不是多了，而是太少，还是处于初级阶段，需要促进和发展。

　　黎建波很认同这个思路，“允许行业协会根据不同的业态和生产要素组建，松绑放开，打破了原来铁板一块的体制。”

　　但真正的难题还在于地方立法动辄得咎。原因在于，双重管理体制来自于上位法，冲突的问题自始至终都存在。

　　几次审议中，每次都有人提出如何处理与上位法的问题。广东省委也注意到这个问题，2005年11月15日，广东省委办公厅在给广东省人大常委会办公厅的复函中提出，“草案涉及行业协会管理体制改革问题”，建议处理好与上位法的衔接问题。

　　黎建波说，如果完全遵循上位法，改革就没有任何意义。

　　广东省民政厅立即向民政部作了请示。2005年11月23日，一个星期的时间，民政部复函来了，“草案中关于行业协会管理体制的规定，应与目前正在修订的《社会团体登记管理条例》相一致”，实际上是对“直接登记”的明确支持。

　　整体推进

　　2005年12月2日，《广东省行业协会条例》在广东省人大常委会审议通过，使得长期困扰政府改革的一大难题获得腾挪空间。

　　广东省社会创新咨询委员会委员、华南师范大学法学院教授周贤日在接受《中国新闻周刊》采访时说，“过去政府行政体制改革一直强调职能转移，但我们发现，政府在事实上越来越庞大了。原因之一是，社会组织太弱，无法承接职能转移。”

　　广州市民政局社会工作处处长杨海清认为，“政府直接去做社会服务工作，理论上可以。但有一个前提，社会需求增多，得允许政府无限膨胀。这显然不现实。

　　自《广东省行业协会条例》颁布后，广东省经济领域的社会组织有了长足发展。广东省民政厅副厅长王长胜给《中国新闻周刊》列举了一组数据，“这几年，广东登记的社会组织数量年均增长10%以上，其中非公募基金会和异地商会年均增长率分别为20%和25%。”

　　只要一对比就能知道这组数字的意义。全国范围的数字是，“社会组织的登记率，每年净增长一直维持在2%到3%。”李勇说，在上世纪90年代末的几年还出现过负增长。

　　社会组织的发展使得行政体制改革与政府职能转移有了可能。到2008年9月，广东省出台《关于发展和规范我省社会组织的意见》，明确要求政府各部门将社会组织能够承担的三大类17项职能转移出去。

　　广东省财政厅政法处副处长李广文表示，“2011年以来在原有试点的基础上，制定了《广东省政府向社会组织购买服务办法》，这个办法目前正在按程序报省政府批准。”

　　李广文还介绍，“省财政今年在预算里拿出一笔资金，制定相关的办法，准备采取竞争性的方式，对符合一定条件的非营利性组织将给予一定的补助，提高他们的公共服务能力。同时我们要求各级财政部门也应该参照省一级的规定，设立相应的专项资金。”

　　但广东并未止步于此。2011年，广东省委十届九次全会专题研究社会建设问题，并以省委省政府的名义颁发了《关于加强社会建设的决定》，此时，广东要做的已经不仅仅是行业协会的发展。

　　2011年下半年，广东省在大部制改革大量裁撤部门之后，在省市县三级自上而下建立社工委，专司社会建设工作。在一份报给省委、省政府《关于以行业协会商会为突破口深化社会组织体制改革的建议》中提出“清除行业协会商会体制中的计划经济印记”“建立与市场经济相适应的行业协会商会治理机制”以及“构建与市场经济相适应的社会治理结构”。

　　建议提出“行业协会商会体制中计划经济的印记主要是"行政化"和"垄断化"”，而治理机制上提出“重新构建政府的监管体系”，“完善行业协会商会的内部治理”，并提出启动《广东省行业协会条例》的修订工作，巩固改革成果。

　　在社会治理结构中，提出“扩大社会组织体制改革的范围”，“激活社会的"自组织"功能”并把“社会组织打造成为新的社会治理主体”。

　　与建议配套的《深化社会组织体制改革工作方案》中则提出要严格按照“五自四无”标准，对全省行业协会商会进行普查……确保“去行政化”目标落到实处。

　　工作方案中还提出，要“强力推进政府职能转移”，到2012年6月底前出台省级第一批政府职能转移目录，“使社会组织成为公共服务的重要提供者”。

　　包括就业、收入分配调节、新兴城市社区建设、增强城乡基层群众自治活力、完善社会志愿服务体系、发展社会主义民主政治、加快社会建设领域立法进程等80项具体任务则被细分到各个具体部门负责。并由省委组织部等领衔负责完善社会建设工作考核评价指标体系，提出“把社会建设工作实绩作为各级领导班子考核和干部选拔任用的重要依据”。

　　近日，广东省委、省政府又出台了《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，全面推进社会组织改革发展，提出了更加具体政策措施，7月1日起，除法律规定外，全面“松绑”，实行社会组织直接到民政部门登记。

　　如此种种，按照刘润华的说法，“广东社会建设的最终目标是建立一个完善的社会”。(记者申欣旺)

　　作者：以下简称《决定》