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| 2012年1月22日，萤火虫义工团到广州红升侨颐养老院，开展“温暖你我，共度除夕”活动，义工们与没能回家过年的11名老人共度除夕。图/ 萤火虫义工团 |
双重管理的优势已用尽
广东的改革实验表明，所谓“社会组织会对抗政府”的担心是多余的
“三个条例仍在修订中。”
见到民政部民间组织管理局(以下简称民间组织管理局)副局长李勇，问及《社会团体登记管理条例》在国务院法制办的修订进展时，坐在转椅上的他，回头看了看电脑，语气有点无奈。
李勇说，去年3月，民政部便将《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及《基金会管理条例》(以下简称“三个条例”)的修订草案上报至国务院法制办，此后一直未提交国务院常务会议审议。
3月19日，第十三次全国民政工作会议在北京举行。国务院总理温家宝在讲话中明确提出“要加快社会组织登记管理体制的改革，简化登记管理的程序，对一些社会组织采取直接登记的形式”。3月22日，在清华大学公共管理学院的学术沙龙上，民间组织管理局局长孙伟林谈到温家宝总理的表态时说，“一个大国总理能够讲到这个程度，要求得这么清晰，还要怎么到位呢？”
孙、李两位局长认为，推动社会组织改革的时机已经到来。但国务院法制办一位不愿具名的官员向《中国新闻周刊》表示，如无特殊情况，“三个条例”在2012年无望出台。
双重管理体制已经过时
修法核心是建立“直接登记”新体制，彻底改变过去那种备受诟病的“双重管理体制”。
1989年国务院颁布《社会团体登记管理条例》，要求“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备”。
这一思路在1998年重新修改的《社会团体登记管理条例》被沿用至今。孙伟林认为，“这种管理体制的好处是，它保证了社会组织在政治上都是可靠的。”
1950年，政务院颁布《社会团体登记暂行办法》，依法取缔各种反动社团。据民政部原社团和民办非企业单位登记管理司司长吴忠泽的统计，20世纪50年代初，全国性社团只有44个。60年代也不到100个，地方性社团为6000个左右。
“文革”期间，社会团体登记管理工作彻底陷入瘫痪。
到上世纪80年代，尽管在改革开放后，逐渐多元化的社会有了孕育各类社会组织的需求，但李勇认为，政治上可靠仍然是社会组织管理体制得以建立的重要原因。
到1989年，全国性社团剧增至1600个，地方性社团达到二十多万个，可见双重管理体制在当时所激发出来的活力。然而，随着时间的推移，这种体制的弊病也越来越凸显出来。
“主管部门把关本身就意味着承担责任，要是不熟悉社团的负责人，很多业务主管单位是不愿意承担管理责任的。”李勇认为，带来的结果是，“这个体制原意是挡住政治上不可靠的社会组织，带来的副作用却是，把不该挡的全挡住了。”
能够找到主管单位的更多是各个政府部门的“自己人”。孙伟林说，“相当一部分社会组织都有浓厚的官方色彩，利用业务主管单位的权威开展工作。”
找不到主管单位的社会组织则私下活动，造成的后果是，大量社会组织游离在监管之外。
李勇给了《中国新闻周刊》一组数据，“目前在民政部登记的各类社会组织将近46万家，据我们的保守估计，大概还有这么多的社会组织没有登记进来。”
清华大学公共管理学院教授王名多年来一直研究中国社会组织，他的数据更惊人，“我们自己长期的观察是，没有登记的应该在300万到400万家。”
王名认为，“因为很多社会组织没有登记，谁也搞不清准确数据。但不管是哪一组数据，都说明有相当一部分社会组织没有登记注册，这些社会组织仅仅因为一个主管单位的问题就无法获得合法身份。”
在那次沙龙上，李勇说，“我很遗憾地告诉大家，我国社会组织的登记率，近几年每年净增长仅仅维持在2%到3%。”这样一来，原为保证社会组织政治上可靠的双重管理体制，却使得更多的社会组织处于监管真空状态。
李勇断言，“双重管理体制的作用已经发挥到了尽头，所有的优势都已经告一段落，面对新情况、新问题必须要进行改革。”
不用担心社会组织反政府
到了2000年后，尤其是中国加入WTO，民间成立社会组织的需求一下子膨胀。广东的探索给了全国改革一剂强心针。
“我们再怎么研究、设想，都没有说服力。广东进行探索后，就有了宝贵的实践经验。”谈到这里，李勇的情绪激动起来。
孙伟林告诉《中国新闻周刊》，“我们当时想推进改革，但在全国范围内做起来比较难，正好广东出台地方立法先走一步，我们当然非常支持。”
2008年民政部第一次派出专门调研组去广东，“这个调研很重要，我们真正发现改革是可行的。”
对于民间组织管理局来说，他们最关心的是，放宽社会组织登记门槛，会不会出现有人担心的社会组织跟政府作对的情况。
孙伟林说，当时民间组织管理局一直在观察，风险到底有多大。他们惊喜地发现，“广东的改革步子很大，但社会组织与政府唱对台戏的情况并没有出现。”
李勇的解释是，绝大多数社会组织的负责人都有责任感，是社会精英，更加强调沟通而不是对抗。另一个原因是，他们愿意登记，就表明愿意接受法律监管，也就有了内部治理，对自身的行为有约束力。
2009年7月，民政部与广东省签订“部省合作协议”，其中推进社会组织改革与发展被列为第一项。迄今为止，民政部已和17个省份签订了合作协议。北京、天津、浙江等省市已先后探索双重管理体制改革，实行部分社会组织的直接登记。
2010年，民政部就将首次社会组织改革经验交流会放到广东举办。李勇说，“这次会议非常重要，各地充分交流，坚定了信心，形成了改革的合力。”
“可以说，通过广东的探索来看，当时担心的情况并没有出现，新的体制已经建立。”孙伟林语气非常肯定。
到2011年，国家“十二五”规划纲要中，首次设专章阐述“加强社会组织建设”的改革思路，明确了“20字方针”：统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管。
千呼万唤不出来
尽管如此，真正要推进改革却并不容易。
“千呼万唤就是不出来，十年磨一剑就是不出来，百万个社会组织期待它就是不出来。”对改革的迫切心情，李勇丝毫也不掩饰。
“三个条例”草案修改完之后，民政部曾在中央与地方广泛征求意见。“征求了五六十个部门和地方政府的意见，实际上大多数都同意这个改革思路。”孙伟林说。
但“三个条例”迟迟不能出台，李勇认为，实际上仍然受困于一种根深蒂固的偏见，现在有人对社会组织的理解好像就是与政府作对，“社会组织是一把"双刃剑"。最重要的是要研究和探索如何发挥这类组织的积极作用，而抑制其消极作用。其实，社会组织可以帮助政府部门做很多工作，不能只看到一些主观上担心的东西，对这些积极作用却视而不见。”
统计数据显示，到2010年，全国社会组织专职工作人员达540万人，兼职工作人员500多万人，还有注册的各类志愿者2500多万人。仅解决就业一项，社会组织的作用就不容小觑。
要说作用，最显而易见的恐怕还是公益慈善。社会组织每年募集资金100多亿元用以减贫济困、救灾防灾等；兴办民办幼儿园8.3万个、占全国总数的62%，民办高校640所、在校学生占全国高校在校学生总数的19.4%。
对于风险，李勇有自己的理解。2007年10月至11月，李勇随国家行政学院第13期厅局级公务员进修班，赴美国纽约州锡拉丘兹大学马克斯维尔公民与公共事务学院学习。
这次学习给他留下深刻印象。从美国数以百万计各种各样社会组织中，李勇发现它们有一些共同的特点，比如组织性、自愿性、自治性、非政府、非营利、非政治。
美国税法要求，作为非营利组织，他们不能从事任何政治活动，不得参与竞选，即不支持或反对任何公共职位候选人。
只要违反法律，免税资格和政府购买服务的资助就可能被取消，那这个组织就可能死掉，这样的法律规定对社会组织来说是很有约束力的。
在李勇看来，中国社会组织发展与监管的方式，可以让登记管理机关在前面工作，统一起来，相关政府部门加强过程监管，同时加强党对社会组织的领导。
李勇解释说，即便是直接登记，按照“20字方针”，也不是所有的申请都会获得批准，申请者要依法依规申请，登记管理机关要依法依规审批。违法违规的申请肯定不会得到批准。
实际上，民政部早就做好了改革之后如何监管的准备。20多个配套政策草案早已制订出来，但由于“三个条例”迟迟未能修改，这些配套措施职能也无法发布。
对于阻力，有官员私下说：“改革无疑也给各个部门提出挑战，以前都是"自己"人才被允许登记，放开后只要通过登记的社会组织，和哪个部门职能相关，他就要监管，这个责任自然大了很多。别说愿不愿意，他可能现在连这个编制、人员都没有。”(记者申欣旺 文/陶旺波 )
作者：申欣旺 陶旺波
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