经研院在京组织召开矿产资源税费改革研讨会

　　5月21日，中国国土资源经济研究院在京组织召开矿产资源税费改革研讨会。中国国土资源经济研究院院长姚华军、财政部财政科学研究所副所长白景明、北京科技大学博士生导师袁怀雨、国土资源部咨询研究中心研究员王希凯、中国国土资源经济研究院副研究员崔振民等多名专家在会上围绕矿产资源税费改革理论与实践进行了研讨。现将发言摘编发布，以供参考。

　　
　　当前应从以下四个方面推进矿产资源税费制度改革：

　　第一，开展用经济手段调节矿产资源开发利用的综合改革试点，统筹设计、正本清源，重点理顺资源税和矿产资源补偿费关系，规范矿业权价款定位。

　　第二，研究动态调整矿产资源勘查开发相关费用征收标准。根据市场变化和矿区等实际情况，提高最低勘查投入等相关标准，建立动态调整机制。

　　第三，探索建立与国际接轨的权利金制度，明确其内涵、征管办法和收益分配，充分体现国家所有权益。

　　第四，改革收益分配制度。动态调整资源收益中央和地方分配比例，收益分配向基层政府和当地居民倾斜，逐步体现资源收益全民共享。

　　
　　矿产资源补偿费是矿业权人因使用（开采）矿产资源向其所有者的付费。它是唯一代表矿产资源国家所有权的有偿使用的权益，其他与此相关的资源税、矿业权价款等都没有这个定位。资源税已经演变成国家用来调节收益的强制性和无偿性的税赋；矿业权价款则从来就是投资者勘查和开采矿产资源所取得的权益。但是恰恰是矿产资源补偿费被弱化了。从1994年开征到2012年，开始规定的收费标准，平均只占矿产品销售收入的1.18%。18年没变，而当时测算的合理费率是10%左右。即使这样低的费率在执行中也没有到位，2009年实际收取的费率只占矿产品销售收入的0.63%。这样微不足道的收费，不仅造成了国有资源性资产的流失，而且助长了社会分配不公。流失的权益都被处于垄断地位的国有企业、私人或外资矿老板和以权谋私的贪官侵占了。造成行业分配不公，加大了贫富差距，败坏了社会风气。更为严重的是它还助长了在资源消耗上继续吃“大锅饭”，对节约和合理利用矿产资源十分不利。为此必须从两个层面加以改进：在国家层面，把矿产资源有偿使用纳入财产权管理；在企业层面，把矿产资源作为最重要的生产要素，纳入成本管理。

　　在我国，矿产资源是既稀缺的，又特别重要的物质财富，对它的有偿，归根到底是一种产权管理。通过产权管理，可以有效地促进矿产资源的节约和合理利用。而这个功能，资源税和矿业权价款是无法替代的。产权是所有权的核心，它的明晰激励产权主体，采取最为有效的方式利用资源，完整地全面地实现资源的权益，保护主体的利益，提高资产的价值；产权制度还赋予产权主体以必要的责任，保证矿产资源的节约和合理利用，并约束其机会主义的行为；产权制度强调用市场机制配置资源，通过资源价格，促进其优化配置和合理利用。把矿产资源有偿使用纳入产权管理，还必须把资源补偿费的收取同矿产资源实际消耗量挂钩，进而把矿产资源的实物形态管理和价值形态管理结合起来。为此必须加强专业管理队伍建设，付出必要的管理成本。

　　矿产资源是矿山企业最重要的生产要素，矿产资源的节约还是浪费、滥用还是合理利用，都是由企业来操作的。因此一定把矿产资源所有者对资源的珍惜和爱护转化成企业行为。这就要通过企业对生产要素的核算来影响企业成本，成本是企业的生存线和生命线。而生产要素的价格就是企业成本，充分利用生产要素和成本的关系，把国家对矿产资源的节约和合理利用转化为企业的自觉行为，形成内在的激励和约束机制。为此，应当在矿产品核算中增加“资源取得成本”，并形成制度。资源取得成本要包括对矿产资源消耗的补偿，这是主要的，还要包括对矿山生态环境恢复治理的补偿，以及对土地资源的使用费等。通过这样的核算，可以把国家保护资源、保护环境的国策落实到企业。这就是强化矿产资源补偿费管理的深远意义。

　　
　　当前正在推进税制改革，资源税和增值税两者改革都是要促进产业结构调整，前者侧重优化资源利用，后者侧重优化社会分工，促进第三产业发展。

　　增值税改革有利于资源性产业发展优化，资源性产业处于转型升级期，与现代服务业和交通运输业关系密切。营业税改征增值税可减轻资源性产业税负。

　　资源税从价计征扩大了增值税税基。

　　
　　在矿产资源开发过程中主要发生两种经济行为，即矿业权出让行为和矿产资源勘查开采行为。产生了四种经济关系，即由矿业权出让行为产生了矿产资源所有者与矿产资源勘查开采主体之间的权利过渡经济关系和国家作为前期投资者与矿业权受让方的投资利益过渡经济关系，由矿产资源勘查开采行为产生了社会管理者与矿山生态环境破坏者之间的经济补偿关系和矿产资源所有者与矿产资源开采主体之间的因开采行为导致矿产资源耗竭的经济补偿关系。

　　
　　改革我国矿产资源资产所有权收益制度的要点是：

　　（1）总的原则是，由一个政府部门以一个名目收取国家矿产资源资产所有权收益，以实现矿产资源资产产权主体和收益征收的明晰。

　　（2）资源税（含矿区使用费）和矿产资源补偿费都取消，不要将税并入费，也不要将费并入税，因为二者的名称和性质都有问题，不论如何合并，都不利于厘清其性质。

　　（3）征收国家矿产资源资产所有权收益的名目可与国际接轨，称之为权利金（Royalty）。

　　（4）矿业权价款的性质不是矿产资源资产所有权收益

　　国家有偿出让矿业权时收取的矿业权价款，是矿业权资产收益，而不是矿产资源资产所有权收益。

　　（5）权利金的经济内涵

　　矿产资源具有原有价值，转化为矿产品价格中包含的超额利润，即绝对矿租和第1形态级差矿租，矿产资源资产所有权收益就来源于此，也就是权利金的经济内涵。其理论表达式为：

　　权利金＝绝对矿租＋第1形态级差矿租

　　＝储量×采矿回收率×矿产品产率×（矿产品市场价格－按平均技术、管理水平测算的单位矿产品投资、成本）－平均利润

　　绝对矿租和第1形态级差矿租不宜全额作为权利金征收，应充分考虑矿业的艰苦性，特别是高风险性，应该获得高盈利的特点，在核定权利金时给予矿业适当优惠。

　　（6）不应在权利金之外，再对矿业设置“超额利润税”。

　　一则权利金征收的绝对矿租和第1形态级差矿租的性质就是超额利润；二则已经有对利润按累进税率计征的企业所得税。所以，再征收“超额利润税”又是重复征税。

　　（7）权利金从价计征

　　权利金应从价计征，即按矿产品销售收入计征。当矿产品价格波动时，即便权利金率未及随之调整，权利金也会随矿产品市场价格的涨跌而增减，一定程度上能反映矿产资源资产所有权收益的增减。

　　（8）权利金按消耗储量丛价计征

　　权利金按消耗储量从价计征。但储量价格很难取值。可按合理的采矿回收率和矿产品产率将消耗储量换算为合理的矿石产量。具体计算方法是：

　　权利金=消耗储量×合理采矿回收率×合理矿产品产率×矿产品市场价格×权利金率

　　以上采矿回收率和矿产品产率应按社会平均技术、管理水平合理取值。这样，如果矿业权人采富弃贫、采易弃难、选易弃难，其生产实际采矿回收率和矿产品产率将低于合理的社会平均水平，被他不合理地损失浪费的矿产资源虽然没有给他带来收入，但仍要为之缴纳权利金。反之，如果矿业权人实际采矿回收率和矿产品产率高于社会平均水平，意味着可得到权利金的减免。这既能避免国家矿产资源资产所有权收益的损失，又能对矿业权人充分利用矿产资源起到约束和激励作用。

　　（9）权利金率的确定

　　额定权利金的另一关键在于确定权利金率。若要对全国十多万个矿山逐一评估其原有价值基础上，逐一确定权利金率，显然工作量太大、费用太高；何况评估涉及的各项参数要按社会平均技术、管理水平取值，这是很难的。加以矿产资源原有价值本身具有不确定性和动态性。因此，权利金的额定要与矿产资源原有价值完全、准确地相吻合几乎是不可能的，只能要求额定得尽可能合理。也就是说，逐一对每个矿山确定一个真正体现矿产资源资产所有权收益的权利金率 ，可操作性很小。目前确定资源税税率的方法是，制定全国统一的矿产资源禀赋优势分级标准和各级的资源税税率，据此评估各矿山的资源禀赋优势等级，确定其资源税税率。确定权利金率可以采用此方法。但现行矿产资源禀赋优势分级标准还需进一步优化；各级的权利金率需重新核定。至于权利金率的调整，只有在矿产品价格变化幅度较大，维持时间较长时，才有可能。好在权利金从价计征，能在一定程度上反映矿产资源资产收益的动态性。

　　（10）权利金按利润计征难以操作

　　权利金按利润征收，理论上更为合理，但难以操作。因为，要核实利润，与核实销售收入相比又增加了难度。如果采用实际利润，需要核实矿山实际投资、成本，不言而喻，这是相当困难的。何况，如果矿业权人经营管理不善，实际投资、成本偏高，实际利润偏低，收取的权利金必将偏低。但所有者不应为经营者经营管理不善买单。如果采用合理利润，需要选取体现社会平均技术、管理水平的矿山投资、成本，这将更为困难。

　　（11）权利金的征收

　　权利金应由国家矿产资源管理部门为主，会同国家财政主管部门征收。一则权利金的征收专业性较强；二则矿产资源的管理和矿产资源资产所有权收益的征收集中在一个政府部门，有利于明晰矿产资源资产产权主体，简化矿政管理，促进矿产资源的科学合理开发利用，更好地维护国家对矿产资源的所有权。

　　（12）分好、管好、用好权利金

　　权利金应在中央、地方各级政府和矿产地当地民众之间按合理比例分配。

　　归属政府的权利金纳入各级政府财政管理和使用。接受同级人大监督。

　　矿管部门的职责是合理额定和征收权利金，不负责权利金的管理和使用。按收支两条线的原则，矿管部门经费不得从权利金开支。与其它政府部门的经费一样，矿管部门经费列入政府财政预算。

　　归属政府的权利金的使用可分为两部分，一部分用于各级政府当年财政支出，这也是必须的，毋庸赘述。另一部分用于长远发展，又可分为用于矿业和用于社会两部分，实现权利金的保值、增值，不只造福当代，还造福子孙后代。

　　关于用于矿业，建议建立矿业发展基金，用于支持矿产勘查、开发和矿山生态环境的保护、治理。但要引入市场机制，实行有偿使用，实现基金的滚动发展，长盛不衰。矿管部门有提出矿业基金使用建议的职责和参与立项、结项审核的权力。

　　关于用于社会，我们赞同建立国家矿产资源主权基金，以及对基金的增值提取矿产资源资产红利充实社会福利基金的观点。

　　
　　加快推进资源税费制度改革，矿产收益要集中体现财产权制度，分配制度要改革有利于强化国家在宏观上管理与调控职能、强化维护宪法与遵循国际惯例原则。资源税改革应企业所得税、增值税改革相结合，统一考虑企业税负，调剂企业的利润水平。改补偿费为权利金。改革后征收的矿产资源税和权利金，在分配使用上体现“公共收益全民共享”，建立和完善资源收益全民共享机制。

　　作者：于洪奇 赵心浩 (来源：国土资源部门户网站)