十二五节能减排开局不理想 资源环境制约待破解

　　专访国家发展和改革委员会副主任解振华

　　节能减排的新阶段部署

　　“十二五”节能减排的开局并不理想。如果今年的目标任务不能完成，要完成“十二五”节能减排指标就面临更大压力

　　文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵

　　实习生牟婉君

　　联合国“可持续发展大会”即将于2012年6月在巴西里约热内卢召开。此次大会将聚焦两大主题：一是在可持续发展和消除贫困的背景下发展绿色经济，二是有关可持续发展的政府治理与制度框架。峰会召开前夕，就我国推进节能减排、实施绿色发展的焦点问题，国家发展和改革委员会副主任解振华接受了《瞭望》新闻周刊的专访。

　　解振华已五次担任中国代表团团长率队参加联合国气候变化大会，每每处于应对气候变化谈判的最前线。面对本刊记者的专访，他表示，“气候变化是对人类的共同挑战，各国均应抱着对人类负责任的态度来对待。气候问题的实质是发展问题。节能增效减排，对内是落实科学发展、促进经济发展方式转变，对外是积极应对全球气候变化、减少温室气体的排放，树立负责任大国形象。”

　　具体到今年中国节能减排的形势，解振华表示，2012年是实施“十二五”规划承上启下的重要一年，形势异常严峻，任务非常艰巨。2011年，中国确定的目标是单位GDP能耗下降3.5%，但实际只下降了2.01%，全国氮氧化物排放总量不降反升5.73%。这种状况大大增加了后四年的工作压力，如果今年的目标任务还不能完成，要完成“十二五”节能减排指标就面临更大压力。

　　破解资源环境瓶颈制约的迫切需要

　　《瞭望》：当前，我国的经济社会发展，面临着怎样的资源环境挑战？

　　解振华：改革开放30多年来，我国经济持续快速增长，综合国力大幅提升，人民生活显著改善，取得了举世瞩目的成绩。但也要看到，由于我国粗放型的发展方式未能得到根本转变，经济发展中不协调、不平衡、不可持续的问题日益凸显，资源环境约束不断强化。破解我国经济发展中的资源环境瓶颈制约，增强可持续发展能力，需要大力推进节能减排和发展循环经济。

　　首先，从能源安全看，我国能源资源禀赋相对不足，人均能源资源拥有量在世界上处于较低水平，石油、天然气人均资源量仅为世界平均水平的1/14左右，即使储量相对丰富的煤炭资源也只有世界平均水平的67%。2011年，我国能源消费总量已达34.8亿吨标准煤，占世界能源消费的20%左右，而同期我国国内生产总值占世界的比重不到10%。目前，我国单位国内生产总值能耗约为日本的4.5倍、美国的2.9倍，世界平均水平的2.5倍。我国能源对外依存度不断提高，目前石油对外依存度已经达到54.9%，2020年可能超过70%。供给安全面临巨大挑战。

　　其次，从资源约束看，我国人均资源占有量与世界平均水平相比，明显偏低，淡水仅为28%，耕地为43%，铁矿石为17%，铝土矿为11%。同时，我国资源利用效率不高，矿产资源总回收率只有30%，比发达国家低约20个百分点；2010年我国资源产出率初步核算约3770元/吨，仅是日本的1/8，英国的1/5，德国的1/3，韩国的1/2。

　　矿产资源方面，2010年我国国内生产总值占世界的比重不到10%，但消耗了全球约53%的水泥，47%的铁矿石，45%的钢，44%的铅，41%的锌，40%的铝，38%的铜和36%的镍。随着工业化和城镇化步伐加快，主要矿产资源供需矛盾将更加突出。

　　水资源方面，目前全国600多个城市中有2/3缺水，大江大河特别是黄河、海河、淮河、辽河及西北内陆河水资源开发利用接近或超过水资源承载能力，而我国用水总量仍在不断增长。

　　目前我国用水量己经接近合理利用水量的上限，水资源开发的难度极大。在水资源总量不足，水资源粗放利用，水污染严重的情况下，我国水资源短缺将成为常态，如果不采取有力措施，未来有可能出现严重水危机。

　　耕地资源方面，要确保18亿亩耕地红线，人均耕地面积逼近保障农产品供给安全的红线，粮食安全问题越来越突出。

　　再次，从生态环境看，我国生态环境总体恶化趋势没有得到根本扭转，一些地方生态环境承载能力已近极限，水、大气、土壤等污染严重，固体废物、汽车尾气、持久性有机物、重金属等污染持续增加。

　　最后，从温室气体排放看，近年来，我国碳强度实现了显著降低，但温室气体排放总量增长较快。在全球温室气体排放增量部分中，我国所占的比重较大，人均排放量也在不断上升。

　　高消耗、高排放是造成环境污染和生态破坏的主要原因，发达国家200多年工业化进程中分阶段出现的环境问题在我国集中出现。只有加强节能减排工作、大力发展循环经济，才能尽快扭转我国生态环境总体恶化的趋势。

　　气候变化国际谈判压力不断增强

　　《瞭望》：您五次率队参加联合国气候变化大会，我国应对气候变化谈判的环境发生了怎样的变化？

　　解振华：实事求是地说，我国积极应对气候变化，采取了一系列有效的政策措施和行动并取得了显著成效，得到国际社会赞誉。在应对气候变化国际谈判中，中国既坚持原则，又开放灵活，发挥了积极建设性的作用。但由于我国处于工业化快速发展阶段，温室气体排放增量大、增速快，日益成为国际社会关注焦点，要求我国承担更大、更多责任，压力不断在增加。德班会议虽然就落实巴厘路线图和坎昆协议达成一揽子成果，但各方在一些关键问题上分歧依旧。发达国家要求我国承担国际减排责任，2020年后承担具有法律约束力的减排承诺。随着谈判进入更加实质的阶段，我国面临的谈判形势不容乐观。

　　“十一五”期间经过艰苦努力，我们基本实现了节能减排的约束性目标，获得了国际社会的积极评价，也为我国在气候变化国际谈判中争取了主动。“十二五”规划纲要又明确了能耗强度和二氧化碳排放强度的目标，从去年的完成情况看，要确保实现这一目标绝非易事。我们只有统筹国际国内两个大局，加快绿色低碳发展步伐，才能在未来应对全球气候变化进程中争取主动，在新一轮全球转型发展的竞争中处于有利的地位。

　　总之，当前我国经济社会发展正步入新的历史时期，今后十年是我国由中等收入国家迈向中等发达国家的关键时期，工业化、城镇化和农业现代化步伐进一步加快，能源需求呈刚性增长，资源约束与经济增长的矛盾更加凸显。如果继续沿着高投入、高消耗、高排放、低效率的粗放增长路子走下去，不仅今天的发展难以为继，而且子孙后代的发展将受到严重影响。

　　因此，不论是破解资源环境约束，还是改善人民群众生产生活条件，以及减轻我国国际压力，抢占未来国际竞争制高点，我国都必须加快转变经济发展方式，把节能增效减排作为推进绿色低碳发展的重要抓手和切入点，进一步提高对节能减排和绿色低碳发展重要性的认识，增强紧迫感和责任感，促进我国经济社会全面协调可持续发展。

　　《瞭望》：国外在推进节能减排，减少温室气体排放方面有哪些新动向？这对我们又会带来什么影响？

　　解振华：绿色低碳发展已成为国际潮流和国际经济科技竞争新领域。当前，全球绿色经济、低碳技术正在兴起，各国都在加大对节能环保新能源和低碳技术发展的投入和政策支持力度，纷纷提出“绿色新政”，积极探索符合本国实际的绿色低碳发展之路。

　　发达国家为应对国际金融危机，抢占新一轮经济科技竞争制高点和“话语权”，利用自身技术、资本优势加快发展节能环保和新能源产业。

　　美国通过《美国复苏和再投资法案》，政府投资近600亿美元支持智能电网、提高能效、可再生能源、混合动力汽车等基础研究。美国2006年推进“能源独立”战略，到2011年石油净进口量实现连续4年大幅下降，表明美国石油安全形势已发生了标志性变化。英国通过了《气候变化法案》，并制定了《低碳转型计划》。日本政府发布了《绿色经济与社会变革》，重点支持交通运输领域低碳化、建立绿色金融体系和促进可再生能源开发与普及等。

　　另一方面，一些国家利用自身低碳技术、制度优势，借应对气候变化采取单边贸易保护措施，设置碳关税、“环境标准”等贸易壁垒。

　　随着更多发展中国家加快工业化进程，未来全球能源资源需求将继续大幅增长，围绕能源资源、气候变化等问题的国际博弈日趋激烈，全球资源环境问题会更加突出。顺应新的国际潮流，加大节能减排工作力度，加快培育节能环保和新能源产业，推进绿色低碳发展是我国在新一轮国际竞争中必须面对的重大历史任务。

　　循环经济已成为很多国家解决资源可持续供给，减少环境污染，应对气候变化和实现绿色发展的主要途径。尽管不同国家发展循环经济的内容和侧重点有所不同，但已成为许多国家的共识。

　　行政手段与市场手段双管齐下

　　《瞭望》：“十二五”规划纲要把“绿色发展，建设资源节约型、环境友好型社会”放在更加突出的重要位置，要实现“十二五”时期的减排目标，需要什么样的体制机制保证？

　　解振华：“十一五”期间，我国以能源消费年均6.6%的增速支撑了国民经济年均11.2%的增长，能源消费弹性系数由“十五”时期的1.04下降到0.59，节约能源6.3亿吨标准煤。为应对全球气候变化做出了重要贡献。“十一五”通过节能降耗减少二氧化碳排放14.6亿吨，得到国际社会的广泛赞誉，也体现了负责任大国的形象。

　　“十二五”规划纲要提出，要实现能耗强度下降16%、二氧化碳排放强度下降17%、非化石能源占一次能源比重达到11.4%、主要污染物排放总量减少8%～10%、单位工业增加值用水量降低30%的约束性目标；提出了资源产出率提高15%、工业固体废物综合利用率达到72%，以及城市污水处理率和生活垃圾无害化处理率分别达到85%和80%的具体目标，还有合理控制能源消费总量的政策导向。这是“十二五”时期面临发展新阶段、新特征提出的科学发展的新要求。要实现上述目标，需要：

　　强化目标责任。建立科学规范的目标责任评价考核制度，是确保实现节能减排目标的重要基础和制度保障。只有“问责制”落到实处，才能真正发挥“指挥棒”的作用。

　　“十二五”时期，综合考虑经济发展水平、产业结构、节能潜力、环境容量及国家产业布局等因素，已将全国节能减排目标分解到各地区和重点企业。下一步要加强目标责任评价考核，加大考核结果的应用：对未完成节能目标的地区，要建立约谈制度，要求提出整改措施，确保完成节能目标；考核结果作为党中央、国务院对省级人民政府领导班子和领导干部落实科学发展观和政绩考核评价的重要内容。

　　中央已将节能减排工作任务完成情况作为落实科学发展观、转变发展方式的主要内容，作为政治纪律进行检查，国务院也将之作为绩效考核的重要内容，要求各地党委、政府引起足够重视，切实贯彻落实；对考核等级为未完成的地区，新上高耗能项目要严格审批，提高门槛；对考核等级为基本完成的地区，新上高耗能项目实行有条件的审批，确保不影响节能目标的实现；考核结果向社会公告，接受社会监督。

　　优化产业结构。“十一五”期间，服务业和高技术产业占国民经济的比重没有实现预期目标，结构重型化抵消了技术、管理措施形成的节能能力。

　　“十二五”时期，依靠结构节能，包括三次产业结构优化和工业内部结构调整升级，需要实现节能3.4亿吨标准煤，贡献率为50.7%。一要坚决抑制高耗能、高排放行业过快增长，提高行业准入门槛，强化节能、环保、土地、安全等指标约束，依法严格节能评估审查、环境影响评价、建设用地审查，严格贷款审批，同时严格控制高耗能高排放产品出口。二要加快淘汰落后产能，将任务按年度分解落实到各地区，向社会公布淘汰落后产能企业名单，以及落后工艺、设备及淘汰时限，完善退出机制，指导、督促淘汰落后产能企业做好职工安置工作。三要加快运用高新技术和先进适用技术改造提升传统产业，促进信息化和工业化深度融合。四要调整能源消费结构，“十二五”期间，在确保安全的基础上投入运行核电4000万千瓦，开工建设水电1.2亿千瓦，新建风电装机7000万千瓦以上，建成太阳能电站500万千瓦以上。五要提高服务业和战略性新兴产业在国民经济中的比重，到2015年，服务业增加值占GDP比重提高4个百分点，达到47%；战略性新兴产业增加值占GDP比重达到8%左右。

　　实施重点工程。大力实施节能重点工程、污染物减排重点工程、循环经济重点工程，形成实实在在的工程技术能力。“十一五”时期，节能减排工程措施对实现目标的贡献率，节能占50%以上，COD和SO2减排分别占75%和65%。“十二五”时期，由于总量增大，保持同样的比例，工程建设任务大幅增加，而且成本越来越高、边际效益越来越低，必须加大政策引导力度。

　　要多渠道筹措资金，实施节能改造、节能产品惠民、节能技术产业化示范、合同能源管理推广等4项节能重点工程；城镇生活污水及配套管网设施建设、重点流域水污染防治、脱硫脱硝、重金属污染防治等4项污染减排重点工程；资源综合利用、废旧商品回收体系示范、“城市矿产”示范基地、再制造产业化、餐厨废弃物资源化、产业园区循环化改造、资源综合利用技术示范推广等7项循环经济重点工程。“十二五”期间，节能减排重点工程投资将超过2万亿元。

　　加强节能减排管理。目前国家能源局正在制定能源消费总量控制方案，并初步确定了控制目标。能耗强度目标是约束性目标，是要坚决完成的；能源消费总量目标是指导性目标，有利于推动约束性目标实现。

　　大力发展循环经济。围绕到2015年资源产出率提高15%这一目标，推动循环经济形成较大规模。一要加强规划指导，出台《全国循环经济发展规划(2011—2015年)》，组织编制2～3个特色地区循环经济发展规划。二要实施“十百千”示范行动，包括循环经济重点工程、循环经济示范城市、循环经济示范产业和园区。三要推进园区循环化改造，力争到2015年，50%以上的国家级园区和30%以上的省级园区完成循环化改造。四要开展国家“城市矿产”示范基地建设，力争到2015年建成50个示范基地，使7000多万吨各类再生资源得到规范化、规模化、高值化利用。五要稳步推进餐厨废弃物资源化利用和无害化处理。六要开展汽车零部件“以旧换再”推广行动。七要开展资源产出率统计试点，力争到2014年纳入统计日常报表制度。八要推进国家循环经济教育示范基地创建活动；九要推进资源综合利用，从矿产资源、产业废物、废旧资源三大领域，形成资源综合利用能力超过2亿吨/年。十要抓好农作物秸秆综合利用，到2015年实现秸秆综合利用率超过80%。

　　此外，还要开展低碳省市和碳排放交易试点，加快节能减排技术开发和推广应用，完善经济政策，推行市场化机制，加强基础工作和能力建设，开展节能减排全民行动。以节能减排技术开发和推广应用为例，预计到2015年，节能环保产业增加值占GDP比重达到2%左右，总产值达4.5万亿元，产值年均增长15%以上。□