《商务行政处罚程序规定》解读

　　为规范商务主管部门实施行政处罚，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护商务市场秩序，2012年5月12日，商务部颁布了《商务行政处罚程序规定》（以下简称《规定》）。现就《规定》有关问题解读如下：

　　一、《规定》制定的背景是什么？

　　行政处罚是行政管理的重要环节和内容，也是实现行政管理目标的重要手段和保障。目前，商务部主管负责执行200多件法律、行政法规和部门规章，其中，很多都明确赋予了商务部及地方主管部门行政处罚职责。2008年，商务部下发了《关于加强商务行政执法工作的意见》，推动地方规范执法行为，切实履行职责。从3年多来的实践经验来看，迫切需要制定《商务行政处罚程序规定》，对各地商务主管部门执法行为进行统一规范，确保公开、公正、及时、文明执法，促进商务事业健康发展。

　　二、《规定》的制定颁布有哪些必要性？

　　一是商务主管部门履行职责的需要。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确要求“加快行政程序建设，规范行政执法行为”；2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》提出“要完善行政执法程序”；2010年国务院《加强法治政府建设的意见》要求“严格规范公正文明执法”。党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》要求“健全行政执法程序”。近年来，农业、交通、卫生、林业、文化等部门在探索实行综合行政执法的基础上，不断完善执法程序制度。商务主管部门全面推进依法行政，切实履行自身职责，也必须建立健全科学、规范的执法程序。

　　二是规范商务执法行为的需要。当前商务执法中比较突出、社会反映比较集中的问题，就是执法程序、文书不规范。地方商务主管部门呼吁制定商务行政处罚程序制度，加强全国统一指导。健全行政执法程序制度，以规范的执法、优质的服务取得群众信任，营造公平、公正、公开的执法氛围和环境，是商务主管部门建设和谐商务、为民商务的现实需要和急迫任务。

　　三是提高商务行政执法效率的需要。现阶段，商务执法力量不足问题较为突出。以有限的执法力量承担量大面广的执法任务，需要努力提高执法工作效率。制定系统规范的行政处罚程序，在严格规范执法行为的同时，为执法人员提供了一套可预期的行为规则和具体、明确的工作流程，必将促进执法效率的提高。

　　三、《规定》制定的指导思想是什么？

　　一是严格依法行政。在定位上，《规定》属于程序法范畴，主要是从程序上规范商务部门行使已经具有的行政处罚职权。至于商务部门具有哪些行政处罚职权，取决于实体法的规定。因此，《规定》将商务部门可以实施的行政处罚，以及处罚过程中可以采取的措施，严格限定在法定范围之内。但考虑到随着新的法律法规不断出台，商务部门行政处罚职权也会不断变化，因此在立法技术处理上，不具体列明行政处罚职权范围，而是采用“依照有关法律法规规章”或者“依照有关法律法规”等形式处理。

　　二是强化对商务执法队伍监督。《规定》在行政复议和行政诉讼等外部监督之外，设计了一些内部监督制约机制，明确现场检查、调查取证、当场处罚时必须有2名以上（含2名）执法人员在场，建立了行政处罚决定前核审制度、重大案件集体研究制度等制度。同时，专设执法监督一章，针对执法人员和商务部门可能违法的情形，规定了相应的责任追究措施。

　　三是注重保护行政管理相对人。为防止执法扰民、执法不当，《规定》针对现场检查、查封扣押、先行登记保存等容易损害相对人利益的执法行为，严格规定了前置条件，建立了事前审批制度。为保证当事人充分行使陈述申辩等法定权利，《规定》明确商务部门给予行政处罚前，必须告知当事人给予行政处罚的内容及其享有的救济权利。另外，《规定》还对强制执行作了必要限制，对逾期缴纳罚款的，不能无限制加处罚款，申请强制执行的，可履行催告程序。

　　四、《规定》的主要内容是什么？

　　《规定》共八章六十二条，包括总则、管辖、监督检查、立案与调查、行政处罚的决定、送达与执行、执法监督、附则。规章内容总体上对《行政处罚法》的有关规定进行了细化，同时，结合商务行政处罚的实际情况，根据行政立法发展趋势作了一些创新性规定。

　　五、《规定》的适用范围包括哪些？

　　从适用的具体行政行为来看，包括实施行政处罚以及与实施行政处罚相关的监督检查、调查取证等活动。监督检查是商务主管部门的日常管理活动，也是行政处罚案件线索的重要来源，而调查取证实施行政处罚的必要辅助手段，鉴于二者与行政处罚密切相关，所以一并予以规范。

　　从适用的级别范围来看，原则上，《规定》适用于县级及以上商务主管部门实施行政处罚。考虑到商务部有专门的行政处罚实施办法，尤其是反垄断、反倾销、反补贴、保障措施等领域有完善的执法规则，因此在附则里做出了例外规定，明确商务部实施行政处罚，依照其相关规定。同时，考虑中央与地方事权划分，明确规定地方商务主管部门实施行政处罚，当地地方性法规或地方政府规章与本规定不一致的，从其规定。

　　六、关于执法管辖问题。

　　1.级别管辖。一方面，按照下移监管执法重心的原则，对上下级商务主管部门均有权管辖的事项，明确以下级商务主管部门管辖为主；另一方面，规定上级商务主管部门认为必要时，可将有关日常监督检查及案件调查工作委托下一级商务主管部门承担。

　　2.地域管辖和移送管辖。第八条第一款重申了行政处罚法规定，明确行政处罚由违法行为发生地县级以上商务主管部门管辖，法律、行政法规另有规定的，从其规定。第三款规定了移送管辖，和第二款一同对管辖权争议作了规定。

　　3.指定管辖。第七条第二款和第九条规定了指定管辖，以期有效处理管辖争议和提高执法效率。即两个以上商务主管部门因管辖权发生争议的，可以报共同的上一级商务主管部门指定管辖，下级商务主管部门对于重大、疑难案件，可以依法报请上级管辖或者指定管辖。

　　4.跨部门协作。考虑到商务部门执法手段弱，需要加强与工商、质检等部门沟通协作，第十一条规定商务主管部门应主动加强与其他部门联系，探索开展联合执法或者建立执法协作机制，及时移送案件。涉嫌犯罪的，及时移送司法机关。

　　七、关于监督检查的规定。

　　目前，国家层面缺乏有关监督检查的法律法规。但考虑到监督检查是商务主管部门了解法律法规规章落实情况，督促行政相对人规范经营，及时发现违法违规线索并制止违法行为的一个重要手段，有必要予以规范，《规定》专设第三章：监督检查。

　　监督检查方式。主要规定了两种：一种是接收处理举报投诉，另一种是现场检查。鉴于12312商务举报投诉服务体系比较完善，需要制定专门的管理办法。本规定只在第十三条就举报投诉方式及处理程序作原则性规定。

　　现场检查的条件。由于现场检查对被检查人生产经营活动影响较大，实践中也存在一些不规范现象。为防止执法扰民，第十四条严格设定了现场检查的条件，明确规定实施现场检查必须履行报批程序。

　　现场检查的权限。第十五条规定商务主管部门可以行使询问、查验、查阅、复制、调查取证等职权，第十六条、第十七条、第十八条明确了可以采取查封、扣押等行政强制措施的情形及有关要求。同时，根据《行政强制法》，各条均明确规定行使有关职权及采取行政强制措施必须具有法律、法规依据，防止执法人员随意扩大权限。

　　八、关于行政处罚的决定。

　　分三节对简易程序、一般程序、听证程序进行规定。

　　简易程序。有关适用简易程序的范围、程序及具体要求，均直接采用行政处罚法规定。增加了两方面内容：一方面要求在给予当场处罚前，口头告知当事人有关情况及权利，听取当事人陈述和申辩；另一方面要求7日内将处罚情况备案。

　　一般程序。在细化行政处罚法有关规定的同时，增加了以下内容：（1）建立了核审制度。（2）细化了商务主管部门负责人集体决定的案件范围。（3）明确了办案时限，防止久拖不决。

　　听证程序。参照行政许可法听证程序中的“案卷排他规则”，规定商务主管部门应当根据听证笔录，做出行政处罚决定。

　　结合《政府信息公开条例》的要求，规定应将行政处罚决定书及时向社会公布。

　　九、关于送达与执行。

　　送达。鉴于民诉法正在修改过程中，本规章原则规定当场送达或者依照民诉法的有关规定送达。

　　强制执行。结合工作需要对强制执行从两方面进行限制：第一是明确了按日加处罚款的上限，即30日后仍不缴纳的，应申请人民法院强制执行，防止无限制加处罚款；第二点是增加了催告程序，申请强制执行前便催告，经催告仍不履行的，进一步申请强制执行，以免激化矛盾。

　　十、关于执法监督。

　　错案监督。考虑到出现错案涉及到国家赔偿、责任追究制度、一事不再罚、申辩不加罚原则等问题，又有行政复议与行政诉讼的外部监督程序保证，因此，最后第五十三条原则规定要建立健全监督制度，主动改正错误。

　　执法人员责任。强化商务主管部门自律，第五十四条、第五十五条、第五十六条分别列举了执法人员和商务主管部门可能违法的情形，并规定了相应的责任追究措施。

　　十一、关于执法文书。

　　执法文书是执法规范的一个重要内容，也是衡量执法规范化水平的一个重要指标。考虑到出台专门的执法文书规范周期较长，《规定》附录了执法过程可能涉及的一些具有证据意义的内部文书，以及主要面向公民、法人或其他组织的外部文书，总共有25种，供各级商务主管部门采用。 (来源：市场秩序司)