一个曾经是多年未开发的低品质铜矿，在江苏投资人多年持续投入和经营下，已经逐步产出效应。然而，一纸行政处罚决定书所引发的，对难以回避且普遍存在的企业正常转让采矿权涉及的“变更”矿权手续争议，却暴露出了执法部门的不少“乱相”。于是，投资人在执法部门自身互相“掐架”中，不仅是“莫衷一是”，甚至还面临着被无良人员“黄雀在后”式"掠夺式"索回矿权的旷日持久的民事诉讼风险，这个惊动新疆伊犁州高层的纠纷将往何处去？
法制网记者丁国锋
虽然已经是晚上22点出头，但与老家江苏徐州相比2个半小时的时差，车行在伊犁州首府伊宁市到尼勒克县蜿蜒曲折的山间道路上，静静流淌的伊犁河两岸美丽的风景，富有浓郁西部草原民情特色的牧场和村庄在记者眼里是那样动人，而在58岁的李慎同来看，却怎么也打不起精神来，一路上心事重重。
“人家都说我在尼勒克有个矿，以为腰缠万贯了，可现在是骑虎难下啊，谁都不知道我心里的压力有多重！”与刚来新疆相比，身材高大的李慎同已经患有严重的糖尿病，因为没有家人在生活上悉心的照料，加之来往奔波的幸苦和整日蹲在深山“形影不离”的孤独情绪，几年前他已经出现了并发症，不得不每天注射两次胰岛素控制高血糖。
与对自己身体的担忧相比，让李慎同真正整日焦心的，是他手里“舍不得”而“丢不下”的109铜矿，“我买矿是实实在在地想靠西部大开发赚点钱，真心实意地在有生之年干点事，为家里为孩子积累一些财富，但来了之后，却不得不面临当初投资时所意想不到的种种困境。”
招商引资光环下的“莫名”违法转矿
2005年12月， 51岁的李慎同在新疆伊犁依托老家徐州老矿山基地的各方面技术人才资源优势，在江苏省第五批援疆干部与尼勒克县招商局的“牵线搭桥”下，从体弱多病的新疆新源县人王邦文手中，收购了多年未能开发利用的尼勒克县109铜矿。
开工不久，因为事后才发现只有0.3、0.4的低品位，所采矿石几乎难以用一个可以盈利的价格卖出，2006年5月，李慎同家乡一知名企业江苏利国钢铁有限责任公司在援疆干部的再次牵线支持下，与尼勒克县招商局签订了投资5000万元开发尼勒克县109铜矿及建设选矿厂的合作协议，2007年4月20日《伊犁日报》头版头条《伊犁与徐州拓宽合作领域》文章中，还直接报道了该项合作签约内容。有了一个老家大企业支持，可以在矿场附近直接选炼铜精粉的加工企业撑腰，这个低品位矿山也有了新的希望。
而“一心一意”想办好企业的李慎同，不仅按照双方签订的《矿权转让协议书》的约定，如数支付给了原矿主王邦文300万元转让费，还先后办齐了企业名称为“尼勒克县109铜矿”、负责人为“李慎同”的《个人独资企业营业执照》、《安全生产许可证》、《税务登记证》、以及“采矿权人”为“尼勒克县109铜矿”的《采矿许可证》等合法证照。并在2008年7月以“尼勒克县109铜矿”作为受让人，与新疆维吾尔自治区国土资源厅签订了《采矿权出让合同》，并按照协议约定向国土资源厅财务处分三年三期支付了总计551.41万元的采矿权价款。
这一切原本进行地十分顺利，证照都依法规定办齐了，李慎同也一直得到了伊犁州和尼勒克县两级国土资源局对矿山发展给予的重视和支持，“一门心思”让企业发展壮大，但2011年5月来自伊犁州国土资源执法监察支队的一纸处罚书，却打破了这种“宁静”。
在一份举报109铜矿未办理采矿权转让审批手续的举报信驱使下，2011年5月19日，伊犁州国土资源执法监察支队向李慎同个人发出了一份行政处罚决定书，以违反《新疆维吾尔自治区矿产资源管理条例》第6条第1款“勘查、开采矿产资源，应当依照国家和自治区有关规定申请登记，依法取得探矿权或者采矿权”、以及第42条第1款“未取得采矿许可证擅自采矿的，责令停止开采，赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处采出的矿产品价值50%以下罚款”等规定为由，作出了责令停止开采、没收采出矿产品40吨折合20万元以及处罚矿产品价值25%两项合计25万元的罚款处罚。
被行政处罚却拿到两张“收款收据”
“在支队下处罚决定书之前，我在被支队长再三催促下，5月10日和19日分两次到支队交了罚款，后来咨询律师才得知，这个行政处罚决定存在违法问题。”因为坚持自己已经从王邦文手中买下了包括采矿权在内的铜矿全部资产，也取得了合法证照，李慎同向伊宁市人民法院提起了行政诉讼，也就是这个看似“冲动”的不服从处罚的态度，让李慎同无意中陷入了更大的“陷阱”。
《法制日报》记者在伊宁市法院2011年10月17日作出的一审行政判决书中看到，李慎同认为自己有权进行开采，且依据《行政处罚法》规定，执法监察支队不具备可作出行政处罚决定的“主体资格”，并认为行政处罚程序违法，请求依法撤销该行政处罚。而作为被告的支队则认为依据《新疆维吾尔自治区国土资源监督监察条例》的规定，有权作出处罚决定。
诉讼期间，围绕究竟李慎同在先后与王邦文个人签订《矿权转让协议书》、以及国土资源厅签订《采矿权出让合同》之后，还需不需要再进行“转让行政审批手续”等环节上，该支队则不再用当初处罚决定书所引用的《新疆维吾尔自治区矿产资源管理条例》作为执法依据，而先后“搬出”了《新疆维吾尔自治区探矿权采矿权管理办法》、国土资源部等《关于矿山企业办理采矿登记与企业工商登记有关问题的通知》等相关规定作出了抗辩，而这些并未写进《行政处罚决定书》的条款则被法官徐林悉数引用，最后判决驳回了李慎同的诉讼请求。
记者调查发现，不仅这个行政行为存在“处罚在前”、“决定在后”，巧妙地绕开了被处罚人依法应当享有的申请复议等合法权利，李慎同得到的所谓的“罚款单”，还是两张《行政事业单位收款数据》，并未缴入专用罚没款账户。而执法部门主体错误、执法依据适用法律错误、“以收代罚”等“显而易见”的严重违法问题，司法机关则掩耳盗铃、充耳不闻，对“抛家别舍”一心投入西部大开发、推动和促进矿山资源有序开发利用的内地投资者来说，存在着明显的司法不公。
“伊犁州有300多个矿山，执法部门早已把巨额的罚款收入，向开采一个矿一样，成为非法小金库的滚滚财源。”一位不愿透露姓名的矿山投资人无奈地向记者透露，不少人都会挨罚，而且谁提不同意见，就会继续挨整，看在投入巨额资产、期待赚钱盈利的面子上，大多数矿主不得不选择“忍气吞声”。
这个“倾诉”很快在记者采访中得到印证。“领导说我有处罚权就有处罚权，如果判决败诉了，我还可以用他们认为的合法程序再来处罚。” 伊犁州国土资源执法监察支队支队长许怀远毫不回避记者的质疑。而这也是不少意图拿起法律武器维权的投资人最忌讳的问题。
两级执法队PK三级国土局
更令记者诧异的是，被许怀远介绍为实行“垂直管理”的伊犁州国土资源执法监察支队、以及自治区国土资源执法监察总队两级执法部门，和尼勒克县国土资源局、伊犁州国土资源局、自治区国土资源厅等三级地方国土资源行政主管部门在对109铜矿是否存在违法转让问题上“打起了架”。
在2011年12月8日尼勒克县国土资源局作出的《关于尼勒克县109铜矿资产及股权转让的说明》中，认为“109铜矿只是资产及股权转让，采矿权主体依然是109铜矿，主体未发生变化”、“依据国务院第242号令及上级主管部门安排，109铜矿资产及股权转让、2008年采矿证的延续及2011年的延续、变更是符合行业有关法律规定的。”
同年12月19日，伊犁州国土资源局也在一份文件中认为，“109铜矿只是资产及股权转让，采矿权主体依然是109铜矿，主体未发生变化”、且认为“2011年8月18日自治区国土资源厅对李慎同提出的采矿权延续申请及由个人独资企业变更为股份合作企业的变更申请审批核准，重新核发了采矿许可证，符合行业有关法律规定。”
李慎同向记者提供详细资料表明，在遭遇行政处罚，要求其停止开采之前的2011年3月，他就以“尼勒克县109铜矿”为“采矿权人”的名义，向县、州和自治区国土厅三级部门申请办理采矿权变更及新的延续手续，其中所有填报表格中的法定代表人都是李慎同的名字，三级主管部门并未因此提出质疑。
而就是因为李慎同对支队行政处罚不服，并提起了行政诉讼，他的合法延续申请行为再次遭遇了伊犁州国土资源执法监察支队的“围追堵截”。
李慎同拿出了支队和总队两份报告表明，“当事人不配合”、“查处带来一定困难”成为阻挠国土厅相关部门依法管理的理由，还书面要求“请厅撤销尼勒克县109铜矿采矿许可证的延续登记”。然而，这一给合法企业行为“设卡”的恶劣行为，并没有被自治区国土资源厅采纳。2012年2月国土厅书面答复总队意见中回复认为“厅批准采矿权延续的行为，不会导致伊犁州支队处罚行为撤销”、“如果撤销延续登记，则有可能发生相对人不服撤销行为、申请复议或提起诉讼，造成案件扩大化、复杂化”，对总队提出的撤销行为直接予以“驳回”。
“这件事是李慎同自己法律认识错误，名字改个107、108铜矿也可以啊，他就是没有办好手续。”新疆国土资源执法监察总队副总队长刘保国在接受记者采访时拿出了新近由国土资源厅向新疆高院伊犁州分院对该案二审期间的书面函件，坚持认为，依据《探矿权采矿权管理办法》规定，李慎同2005年受让行为属于需要变更采矿权主体的五种情形之一，建议法院驳回李慎同的上诉。同时也向记者解释说，“行政处罚完毕后，他还可以继续依法申请办理采矿权转让手续”。
“法律规定买矿就必须改名字吗？他们互相掐架，我却深深受害，而且处罚也好、判决也好，一点都不同情我们投资人身在外乡、开发边疆的实际困难，毫不留情啊!”李慎同则对此无奈回答记者说：“2006年一开始就去国土局办理申请转让，当时的填表资料现在还在手里，但国土部门多次答复说，执照上还是109铜矿的名字，各种手续都齐全了，就不需要变更了。”
陷入“螳螂捕蝉黄雀在后”式惶恐
让对执法和司法环境深深抱怨的李慎同更为“惶恐”的是，当初在协议中以“体弱多病、资金不足、缺乏技术管理经验而无法开发利用”该铜矿的王邦文已经年逾70岁，却在一只不知名“大手”支持下，“觊觎”李慎同和执法部门的诉讼纠葛。并以王邦文为原告于2011年8月向新疆高院伊犁州分院提起民事诉讼，要求判定当时的合法民事协议为“无效”，还以认识到当时的行为的“严重违法性”，并以李慎同被执法支队查处为由，要收回铜矿资产。
“从王邦文的行为看，他很不厚道，当时的300万元，少说现在也值3000万元了，而且人家这么几年都上交了矿产资源补偿等各种规费，说明王邦文没有任何实际投入，与109矿早已没有关系了，法院怎么可能判决支持他这种无理诉求呢？” 刘保国也对此评价说。
而记者采访了解到，李慎同的“惶恐”并非“捕风捉影”。他和王邦文的民事纠纷，法院已经在去年8月立案受理后，开过三次庭，却至今迟迟不予下判决。期间承办法官委托伊犁州价格认证中心2011年12月6日对该矿部分资产的价格鉴定结果仅为163683元，与关联企业的资产评估则排除在外，“包括选矿厂等配套企业投资已经达到5500万元，即使我还了109铜矿，那么对选矿厂的投资怎么保护？是不是还要打官司？”李慎同一脸茫然。
采访中记者还了解到，被许怀远指责为“多次转卖矿权”从中“渔利”的李慎同，并没有像他所说的那样如同一个“皮包公司”，就在记者前往该矿实地采访时，在场作业的工人无不例外地喊着“李总”，矿场附近搭建了四五排简易工房，矿山工人则汗流浃背地劳动作业着。“仅从山东购买设备运送到尼勒克就花费了几十万巨资，如果我卖给别人了，哪个傻子会愿意出巨资给我玩，而在工商登记等资料中，不写上他自己的名字？”李慎同还告诉记者，支队为了掩盖自己的违法处罚行为，还“莫名其妙”讹传他把矿卖给了湖北人，但实际上其实仅仅是对铜矿外的选矿厂的合作，和国土资源执法没有任何法律上的关联。
伊犁州国土局一位工作人员虽然没有过多评论李慎同和执法支队的争议，却向记者分析说，《矿产资源法》在1997年修订后，再无变化，但现在的企业经营模式、投资合作形式、资源开发主体等早就发生了巨大变化，但却没有一个条文明确资产性质变更、法人代表变更等就属于“主体变更”。该法中还有诸如各种条款中的“一定距离内”如何准确界定、以及滥采行为如何处理，都存在很多模糊概念，执法人员面对争议也无法辨别。
多方反映遭遇“无动于衷”尴尬
《法制日报》记者采访中，伊犁州分院政治部燕副主任答应很快给记者电话答复至今不下判决的原因，但记者事后多次联系他都不再接电话。
而刘保国和许还远，在采访期间多次口头表示同意记者提出的“公平对待李慎同的情况，可采用和解撤诉化解行政争议”的提议，但记者发稿前再次用打电话、发短信等方式表示沟通处理的意见，两人均不予任何回应。
记者还将有关情况书面反映国土资源厅宣传处，但没有得到任何回音。
记者在发稿前一周曾向新疆自治区高院书面进行了反映，5月30日，信件受到了该院院长等主要领导的密切关注，曾要求伊犁州分院等司法机关对纠纷进行妥善处理。
然而，种种努力在伊犁州分院得知采访后迅速下达的二审行政判决书面前，“戛然而止”。
记者在5月29日下达的该判决书看到，该院不仅对记者所反映的执法部门主体错误、执法依据适用法律错误、对伊犁州国土资源执法监察支队存在的明显“以收代罚”等“显而易见”的严重违法问题在判决中“只字不提”，反而存在着诸如“另查明，109铜矿的采矿许可证延续办理时，在自治区国土资源厅的备案手续中，均是由王邦文名义办理”等显然与记者调查严重不符的事实，作为了判决的依据之一。对执法中诸多程序违法问题，则仅以“行政处罚程序存在瑕疵，便并不能由此认定执法程序不合法”等理由带过。
记者了解到，原本准备将该纠纷调解平息的李慎同，对该判决表示出了极度失望。“判决书是颠倒黑白的，投资人的合法权利在强势部门的眼里，只要涉及部门利益，则显得一钱不值！”，“遇到明显冤情，但却没有任何部门愿意出面妥善解决，十分愤怒啊！”
采访中，记者在伊犁州委大楼外看到，一栋6层楼8019平米的“伊犁州援疆综合服务楼”即将建成，而随处可见的阅报宣传栏中，为越来越多江苏企业看好产业援疆带来发展机遇、为挂钩援助的江苏投资者提供良好生产经营环境的内容，几乎每天出现在《伊犁日报》的显要位置上，伊犁州党委书记李学军则多次对江苏产业援疆推动伊犁州“一年一变样、五年见成效、十年大变样”的战略目标给予了殷切期待。
记者更加担忧的是，该判决对当前大量存在的矿产资产合法收购情形将造成怎么样的冲击？合法的民事交易行为是否将受到公平的司法保护？尚还不得而知。
法制网伊犁州6月7日电
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