在城乡一体化统筹发展中，张家港将节约集约用地作为一种行为、一种觉悟、一种理念，有效提升城市的发展品质——张家港的文明用地观

　　自16年前以两个文明协调发展的突出成绩名扬全国，位于长江之滨的江苏省张家港市总是不断呈现精彩率先实现全国文明城市“三连冠”，位居全国经济百强县前三甲，国内首个荣膺“联合国人居奖”的县级市、首批入选“国家生态市”……始终坚持经济提速增效与文明创建有机结合的发展理念，让这座城市挂上了170多项荣誉奖牌。

　　不久前，记者走进张家港，感受这里的精神风貌、经济发展、生态建设、城乡统筹等各种文明形态齐头并进的发展态势，也感受着张家港人以“合理用地，高效用地，统筹用地，规范用地”为内涵的文明用地观。这一观念始于心、践于行，赋予了文明创建新的内容，也引导这座城市在科学发展、转型发展、创新发展的道路上前行。

　　“腾笼换凤”：盘活存量地留出发展空间

　　暨阳湖是张家港的一张“城市名片”。2000年沿江高速公路建设，张家港市不惜加大成本，放弃沿线取土，选择到城南一处废弃砖瓦窑集中取土，并将取土与挖湖造景结合，完成了暨阳湖这个城市作品。一项决策不仅节约了2000亩耕地，保护了高速公路周边的农田，而且有效地提升了城市品位，改善了人居环境。十多年前的这段佳话，仍为张家港人津津乐道。而今的张家港市不断探索着“腾笼换凤”节约集约用地的新路径。

　　2011年张家港市的GDP达到1860亿元，经济总量大，发展速度快，空间却接近极限。“以前讲腾笼换鸟，现在要讲腾笼换凤。那些发展空间不大的产业，该淘汰的必须要淘汰，把有限的空间腾出来，大力发展科技含量高、资源消耗少、环境污染低的新兴产业。”张家港市市长姚林荣说。

　　近年来，张家港市专门组建成立了淘汰落后产能工作领导小组办公室，专门负责“腾笼换凤”工作，通过进行规模以上企业投入产出情况调查以及中小企业用地情况摸底，全面建立起了存量建设用地动态数据库，对每一个地块都建立了包括土地面积、交易情况、工商登记、拟建项目、现场图片等信息的完整档案。该市根据各镇（区）可盘活的建设用地量，进行了时序排列，要求各镇（区）按“时间表”完成盘活任务。同时，对盘活土地用于发展新兴产业的，每亩奖励10万元。

　　“十一五”期间，张家港市新能源、新材料等新兴产业持续壮大，高新技术产业产值占规模以上工业产值的32%。而“十二五”末期，此项比重将达到50%。因此，以“腾笼换凤”提升资源使用效率，成为产业结构调整，促进经济发展方式转变的有力机制。通过“收回重新供地、直接转让、复垦置换、关停回购、搬迁置换”等五种途径，看似满满的土地，在棋子的腾挪转移中，挖出了再利用的巨大空间，为新兴产业和重大项目的落地、规模企业的培育提供了保障。西张砖瓦厂涉及产业结构调整被关停，而今龙跃锂能项目选址该地块，项目建成后将形成年产3000万安时的锂电池生产能力，年销售收入可达5亿元。位于保税区的陶氏化工（张家港）有限公司在建设过程中，节约了部分用地，经国土资源部门协调，从其用地中直接转让一部分给了另一家高科技企业使用，实现了土地资源利用的饱和。作为劳动密集型产业的东渡纺织集团在市区占地152亩，腾退原来的土地搬进经济开发区后用地缩减到60亩，该厂向空中、地下要发展空间，用地少了，产能却翻了三倍，2011年实现销售收入28亿元，单位土地产出达到4660万元/亩。

　　张家港市国土资源局局长季宗说：“土地资源的现实已经逼迫我们必须将节约集约落实到底。”他介绍，“2007年起，张家港市就将节约集约用地纳入文明镇、村和文明行业的考核范畴，对违法用地实行一票否决。今年，张家港市首次将"盘活存量土地用于产业发展"纳入市委、市政府的责任制考核体系，作为市级机关（单位）绩效比拼的关键指标和评比依据。2010年全市共盘活存量土地6500亩，超额完成5300亩的年度任务，存量土地供地率接近50%。2011年盘活7546亩，今年全年要确保盘活存量建设用地5000亩，力争6000亩，存量土地供地率争取达到55%。”

　　严控增量：每寸土地都要攥出油

　　是不是招商引资项目就能获得土地？是不是重大项目就能立刻落地？是不是新兴产业项目就能一路畅通？答案在张家港市是否定的。

　　张家港市围绕节约集约用地，从产业规划到项目准入制定了系列政策。该市发改委从2008年开始，对全市产业进行全面摸底，分门别类对产业贡献潜力进行评价，一本账算清楚。2008年以来制定了《张家港市重点产业发展规划意见》，编制了优先发展产业指导目录，目录内的优先供地，目录外的产业用地严格审查，限制发展的低端产业暂停审批。发改委对企业的投资能力、能源消耗建立了评估标准，尤其在投资强度、用地产出水平方面更为严苛。2011年出台的《张家港市强化集约用地管理促进产业转型升级的实施意见》规定，对新建项目实行亩均投资和注册资本双控，保税区、开发区、冶金工业园工业亩均投资应达到400万元以上，各镇工业集中区应达到300万元以上。今年这个门槛再一次抬高：“两区一园”亩均投资必须达到500万元以上，其他镇级工业集中区必须达到350万元以上。对总投资3000万元以下的新增工业项目，原则上不再单独供地，通过标准厂房安排解决。在用地产出水平方面规定，新建项目达产后亩均入库税收必须达到20万元以上，存量项目也要保持在10万元/亩左右，这一水平在全国属于前列。

　　土地是资源，也是资本。在严格的标准的引导下，企业也在土地上自觉算起了精细账。在江苏永能光伏科技有限公司，记者就看到了企业在怎样最大限度节省用地。首先是“瘦身”：放弃传统的大面积行政楼设计，将行政楼和车间结合为一体化建筑；设备选型尽量采用高效设备和先进生产工艺，提高单位面积产量，减少厂房占地；车间布局，采用紧凑的“一字型”并列排放，不同生产线实现动力等设备的共享，节约了厂房空间。其次是“增高”：加大车间层高，将生产动力及管线放入同层隔层，相当于三层变六层，一举节约用地2.4万平方米；废气排放设施等安装在楼顶，节约3000平方米面积。尽管因此带来工程造价与设备成本提高，但与用地成本的节约相比，企业掂量得出孰轻孰重。永能光伏2011年公司亩均产出近2800万元。

　　张家港保税区则大力发展“楼宇经济”，以商务楼、功能性板块和区域性设施为主要载体，以开发、出租楼宇引进各种企业进驻，引导企业集聚发展。瑞明大厦占地仅13亩，建筑面积达到3万平方米，入驻客户1000多家，年成交额达300多亿元，税收超过2亿元。占地少、产出高，变平面发展为立体发展的“楼宇经济”，极大提高了节约集约用地水平。

　　节约集约体现在每一个细节。在张家港经济开发区，建设中的10余处企业员工公寓，总建筑面积超16万平方米，提供住房3700余套，可以满足近万名外来务工人员的居住需求。这些公寓全部采用小户型设计，大大节约了居住和服务设施用地。

　　据统计，2011年张家港市建设用地每平方公里GDP产出为5.86亿元，地均GDP产出在苏州市位居前列；新增建设用地新增GDP贡献额达每公顷7702万元，单位GDP建设用地占用率为2.57%，比上年下降10.42%。

　　万顷良田：节约集约思路下的现代农业文明

　　张家港人均GDP达2.3万美元，已达到发达国家和地区水平。另一方面，人均耕地只有0.6亩，土地已不再是每个农民赖以生存的生产资料，打破城乡二元结构成为必然。因此，以集聚资源为内核的万顷良田建设工程顺势推进，一副农业现代化的优美长卷赫然铺开。

　　在张家港现代农业示范园区，一望无际的麦田洋溢着丰收的喜悦，路边的农房有序搬迁，土地整理项目工程已完成约80%。这里万顷良田建设总规模达1.56万亩，涉及搬迁335户，整理后可新增耕地面积484亩，在工程区范围外仅安排建新地块总面积242.6亩。另一个万顷良田建设工程金港镇双山岛工程，总规模1.03万亩，搬迁1481户，整理后可新增耕地1405亩，在工程区范围外可安排建新地块总面积1287亩。目前，项目区拆迁已基本完成。曾经零星分散的小块农田、穿插于地头田间的零散农居、街头巷尾边边角角的闲散土地，经全面整治后连成大田，达到了基本农田建设标准。万顷良田建设工程作为统筹城乡发展的一个重要载体和基础平台，实现了农村耕地资源、建设用地资源从零星分散转向空间集聚，进而推动各类关联生产要素在一定区域内流动集聚、集中配置，最终产生巨大的聚合效应。预计到2015年，张家港土地规模经营面积将达到90%，土地股份合作社入股面积占比将达到70%，这将成为优化土地要素配置、节约集约用地的有力实践。

　　写就节约集约用地的文章，智慧的张家港人还有自己特有的方法不仅挤出土地，而且要“长出”土地。这就是列入国务院长江流域规划的长江通洲沙西水道综合整治工程。以通洲沙沙体为界，长江主流在东水道，而西水道河槽淤积，严重影响了通江干河的引排，岸线资源也无法开发利用。通过整治，南岸岸线可增加土地面积2万多亩，通州沙促淤工程后可形成8万亩的沙洲，共计增加陆域面积10万余亩。这些水中“长出”的土地一部分用于工农生产，一部分用于生态涵养，为未来发展、生态宜居拓展出新的空间。今年年底完成的一期工程将形成陆域面积约5300亩，新增加的土地已列入2012年度江苏省耕地占补平衡补充耕地项目库，入库新增耕地4796亩。

　　“城市要实现可持续发展，必须要保有一定数量的耕地，保证粮食的自给。所以，守耕地红线不是被动的选择，而是大家的共识。”张家港市委书记徐美健说。

　　张家港市政府制定相关政策，对流出土地用于规模经营的农户、土地股份合作社、农机购置等给予政府补贴，并推进高标准基本农田建设，累计建成标准化农田22.9万亩，占耕地比重的56%。眼前集约高效的现代农业正是文明用地优良传统的承袭，功在当前，利在长远。

　　山河重整：在城乡一体化中统筹规划土地资源

　　在“文明用地观”引导下，张家港市土地节约集约利用工作亮点多多，而这些亮点产生自城乡一体化统筹规划和发展的大思路、大布局。

　　在永联村，现代农庄、宏伟厂房、城市景象，一幅中国特色的现代新农村画卷映入眼帘，这里是江苏省乃至全国城乡一体化建设典范。2006年抓住国土资源部“城乡建设用地增减挂钩”试点的机会，以钢铁业发展富裕起来的永联村，对散居在田间地头的3000多户村民、2500多栋房屋进行拆迁安置，集中入住亚洲最大的农民集中居住区“永联小镇”，8000亩大田流转到农业公司耕种，农民变成农业产业工人，农业实现了现代化规模经营。如今，全村96%的村民实现了集中居住，96%的耕地实现了集体流转，96%的劳动力实现了就业，村民享受到了比城市居民更优越的福利保障。这是张家港市在城乡一体发展中统筹规划集约用地的鲜活生动的注脚。

　　2007年以来，张家港市先后投入1.5亿元经费开展规划编制，形成了层次分明、相互衔接、完整统一的城镇规划体系，城乡规划实现了市域规划、各乡镇总体规划、重点区域的控制性详规、各项专业规划“四个全覆盖”。通过连续四次的行政区划调整，张家港市由原来的27个乡镇归并缩减到八镇两区，行政村从426个减到175个，除中心城区外，基本形成了四大功能各异的特色片区。山河重安排，该集聚的集聚，该复垦的复垦，张家港市积极推进“三集中”，在整个土地性质不变和总量不减的情况下，重新配置土地资源，带动了新的用地格局的调整，让资源利用最大限度地服务经济转型发展。

　　工业项目向园区集中：新增工业项目全部进入工业集中区，产业类似项目进行集聚建设，有效地提高了土地产出效率和利用率。目前全市近80%的工业投入产出均来自于保税区、开发区、冶金工业园。

　　农田向适度规模经营集中：目前全市土地股份合作社达203家，85%的承包耕地实现了规模经营，土地规模经营面积达到34万亩。

　　农民向城镇和农村集中居住区集中：目前全市农民集中居住率达到51%，两年内全部纳入城镇职工养老保险体系。

　　农村居民的集中，让旧式村落、旧式农田的土地，得到集约化的利用。比如，旺西小区拟建小高层住宅41幢2160套。过去是“前场后院，前路后河”，户均宅基地达到0.7亩，集中住到小高层后，户均占地仅0.28亩，节地率达65%，而居住条件和环境大为改善，房屋资产也得以显化量化。腾退出来的宅基地面积，按照“拆一还一”置换安置房大约仅占三分之一的指标，其余的一部分复垦为耕地，承包给种田大户，一部分作为建设用地留给村集体，集中进行开发，宜工则工，宜商则商，达到集体资产的升值。“可以说，99%的农民希望迁入新居。城乡一体化过程，集中居住是最直观的节约集约用地，也是最大的民生工程。”张家港市经济开发区管委会副主任李良说。

　　今天的张家港市，在城乡一体统筹发展中，形成了党委领导、政府负责、国土牵头、部门协同、公众参与、上下联动的文明用地新格局。在这里，节约集约用地是一种行为，更是一种觉悟、一种理念，同时也提升了一座城市的发展品质，“张家港精神”的内涵由此而更加丰满，更加富有时代气息。

　　作者：陈国栋 乔思伟 梁明哲 (来源：中国国土资源报)