三沙“升级”

　　三沙市的设立，有助于中国对南海问题进行统筹调度

　　本刊记者/韩永（发自北京） 王子谦（发自海口）

　　6月21日，在南海问题上，发生了两件大事。第一件事，是越南国会以99.2%的赞成票，通过了《越南海洋法》，把中国的西沙和南沙纳入其主权管辖范围。第二件事，则是中国民政部在其网站上宣布，撤销海南省西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处，设立地级三沙市，管辖上述三个群岛的岛礁及其海域。

　　在上述两件事发生之间，还发生了这样一个事情：《越南海洋法》通过后，中国外交部副部长张志军召见越南驻华大使阮文诗，表达强烈抗议。半个小时后，三沙市获批的消息出现在民政部的网站上。

　　此时，中国和菲律宾在黄岩岛上的纠纷刚近尾声。6月16日，出于天气原因，菲律宾从黄岩岛撤走公务船。

　　在黄岩岛事件中，中国表现出一种不同于以往的硬朗作派。在三沙市的处理过程看，这一风格得以延续。

　　“办事处”的尴尬

　　中国南海研究院海洋科学研究所副所长刘锋告诉《中国新闻周刊》，越南制定一部海洋法的想法由来已久，至少在2007、2008年就已经开始积极酝酿，但由于自身的因素，加之中国的压力，一直未能通过。

　　去年1月，越南政府提出，希望能在当年3月份通过该法律。但提案一直拖到当年9月份才向国会提交，没有通过。到了今年5月，已经有迹象显示，越南国会可能在6月审议通过这部《海洋法》。事实上，曲解滥用《联合国海洋法公约》，以此作为依据加强在南海问题上的法理声索，推动南海问题国际化，这是越南近几年来一直在极力强化的做法。另外，2012年是《联合国海洋法公约》签署30周年，越南在今年通过海洋法，除了国内的政治考量之外，这也可以看作是大背景之一。

　　在《海洋法》通过前几天，越南两架苏—27战斗机由该国中部空军基地出发，巡航南沙。据越南媒体报道，在完成“长沙群岛”（即中国南沙）某岛礁的巡逻任务后，这两架战机于6月15日上午返回平定省富吉军用机场。

　　以上两种行为，一种是法律行为，另一种是军事行为。特别是前者，在南海声索国的各类主权声索行为中规格最高。刘锋说，相比越南通过行政方式宣示所谓的“主权”，立法方式更为刚性，一旦通过很难变更，因而是最为棘手的问题之一。

　　国家海洋局一位不愿意透露姓名的退休官员告诉《中国新闻周刊》，在南海问题上，各种对主权的声索，通常会从低至高通过如下程序：先是口头宣示，接着是行政管辖，最后进入立法。

　　在南海各声索国中，中国对南海的行政管辖是最早的。中国在1958年发表了《中华人民共和国政府关于领海的声明》，再次确认西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛属于中国领土，西南中沙群岛也一直不间断地在广东省、海南省的行政管辖之下。1992年，中国通过了《中华人民共和国领海及毗连区法》，再次重申了中国对西南中沙群岛的领土主权 。

　　三沙市的历史沿革可追溯到上世纪50年代末。1959年3月，中国中央政府批准成立西南中沙工作委员会、西南中沙办事处，作为地方政府派出行政机构。此时，周边国家对南海尚未起意，对中国的主权管辖并无异议。1958年，周恩来总理曾就中国的领海问题致函越南领导人，越南时任总理范文同在复函中承认中国对西沙和南沙拥有主权。

　　此后，中国对南海的行政管辖，一直停留在“办事处”这个级别。但周边国家早已突飞猛进。上世纪70年代末，菲律宾在所占的南沙岛礁上设立了“卡拉延市”，后来还任命了“市长”；越南在1982年成立了“黄沙县”（即中国西沙）和“长沙县”（即中国南沙），分别于2009年4月和7月任命了“地方行政长官”。

　　菲律宾和越南试图推动在南海行政建制，以进一步加强主权声索，而且可以通过行政手段动员民间力量前往南沙，体现“实际管辖”和“民事管辖”。例如，越南去南沙捕鱼的渔民，不仅可以免征资源税、营业税和个人所得税等，还能享受到各种补贴。海南省海洋与渔业厅厅长赵中社在5月底接受《中国新闻周刊》采访时说，这些补贴的绝对值虽然比不上中国，但如果算上距离因素，其性价比要比中国高。

　　越南、菲律宾对南沙所占岛礁的民事化建设步伐也在加快。为了鼓励移民，越南政府拿出1100亿越南盾（约3300万人民币）改进基础设施。目前，在其长沙县（中国的南沙）府所在地南威岛，各类民用设施已经比较齐全，岛上还设置了20多个选举点。

　　6月15日，在菲律宾实际控制的中业岛上，一所小型幼儿园低调揭牌。在这个南沙第二大岛上，民用化的步伐也在加快。

　　观察近年来的国际法司法判例，可以发现判定岛屿主权归属越来越倾向于实际控制和有效占领。2008年6月，新加坡和马来西亚为白礁主权归属打了一场官司。结果，这个由马来西亚最早发现并命名的地方，最终被国际法庭判给了近100年对该礁实际占有的新加坡。

　　这起在南海家门口发生的国际判例，正在南海各声索国中产生扩散效应。“这是一个明显的信号。”刘锋说。

　　三沙，一波三折

　　刘锋告诉《中国新闻周刊》，设立三沙市的申请工作，早在十几年前已经开始。

　　由于西南中沙办事处只是海南省政府的派出机构，权职有限，行政管辖能力方面也有限。办事处名义上管辖西南中沙群岛，但是活动范围基本上在西沙永兴岛。办事处没有海上执法力量，只有一艘用来给永兴岛补给的“琼沙三号”轮。

　　前西南中沙工委书记关进平告诉《中国新闻周刊》，1996年他接到调令时，亲友、同事都以为他犯了错误，被贬到了永兴岛。妻子甚至劝他辞职，去三亚开个小卖部。

　　三沙市申请的过程并不是一帆风顺。主要是两方面的顾虑：一是外交上担心引起周边国家的反弹；二是要理顺政府与军队之间的关系。

　　2007年，三沙市曾经“无限接近”成立。当年11月份，香港媒体披露：在海南文昌市市委一次会议上，与会人员提出，要大力宣传国务院已经批准成立三沙市一事，同时借此机会宣传文昌作为三沙大后方的重要功能。

　　消息甫出，越南像被针扎了一样“弹”了起来。越方不仅发表措辞激烈的外交抗议，还有一些越南大学生跑到中国驻越南大使馆示威。此后，“三沙市”在官员口中成为一个敏感词。

　　但业内对此事的关注并未消弭。国家海洋局政策研究室原副主任许森安对《中国新闻周刊》表示，在三沙这件事上，中国已经晚了很多年。“如果十几年前批准，中国在南海的处境可能要好很多。”

　　前述国家海洋局一位退休官员说，中国一直担心刺激到周边国家，“但要解决南海问题，早晚得‘刺激’一下”。

　　在中国此前的南海战略中，一直期待能出现双赢的结果。但周边国家的满腹狐疑，加上南海问题日益复杂化，让这一结果迟迟没有出现。

　　申请一波三折，但海南省政府一直在寻找机会。1988年4月13日，第七届全国人大第一次会议通过《关于设立海南省的决定》，将西沙、南沙和中沙群岛的管辖权，赋予海南省。但这个缺乏执行细则的管辖权，并没有给海南带来多大的利益。对于南海两类最重要资源的分配，海南省一直处于被边缘的地位：油气开采方面，油气公司不是与海南省订立合同，税收也不上缴该省；渔业方面，海南省管辖的海洋面积占全国三分之二，但国家给该省渔船的数量控制指标，在全国排名倒数第四。

　　在6月24日于海口召开的新闻发布会上，海南省海洋与渔业厅厅长赵中社身穿一件碎花纹休闲衬衫，眉宇飞扬。他说，三沙市的成立，拉开了该省海洋经济大发展的序幕。在发展大幕开启之前，有两项工作正在紧锣密鼓地进行：一是编制规划，二是加强立法。

　　海南省共编制了15项海洋规划，有发展海洋经济的，也有加强环保的。赵中社透露，该省的海洋功能区划已经获得省政府批准，近期将上报国务院；海岛保护规划也已通过评审。

　　在发展海洋经济方面，渔业被放在第一位。四个发展方向已经确立：一是海洋捕捞业；二是深水网箱养殖业；三是种苗产业；四是渔业加工业。在5月底接受《中国新闻周刊》采访时，赵中社也曾重点提及这四个领域。

　　相关的基础设施建设也已经展开。赵中社说，永兴岛渔业综合补给基地一期已经基本建成，二期正在酝酿中；今年4月，晋卿岛渔业综合补给项目已获得国家批准；另外，赵述岛海岛修复整治项目、羚羊礁海岛海岸带修复整治项目也在计划中。

　　但在这个波谲云诡的海域，上述经济活动，需要执法力量的大力支撑。在回答《中国新闻周刊》这个提问时，赵中社说，接下来的工作方向，是把南海的海洋执法力量，统筹到三沙市统一调度，以进一步发挥三沙市的行政管辖职能。