保健食品虚假夸大宣传严重 监管处无法可依窘境

　　前不久，国家食品药品监管局就保健食品功能调整方案再次向社会征求意见，欲将27项功能撤并为18项。其中，辅助降血压等4项功能被取消，引起不少消费者的关注。保健食品到底在哪些方面有作用？能不能保健康？如何正确看待广告吹得神乎其神的保健食品？记者进行了深入调查采访。

　　1.

　　保健食品的作用是确定的

　　经过动物和人体试验，证实其声称的功能，并获得国家批准，才是保健食品。其功效是缓慢、隐性的，有助于增强免疫力，提高身体素质，减少疾病发生

　　山西大同市的边先生一直给年届九旬的父亲购买善存片，补充多种维生素和矿物质。“父亲卧床近10年，不能下床活动，饭量很小，但坚持吃了几年的善存之后，不论精神还是脸色都不错，我觉得膳食补充剂对健康还是有用的。”边先生语气肯定地告诉记者。但对亲戚朋友送给老人的其他营养品、滋补品，边先生却很排斥：“广告说得天花乱坠，纳米技术、航天员指定产品、诺贝尔奖得主研究、联合国授权等等，一听就是骗人的。”

　　如今，不论广播电视，还是报纸网络，保健品广告铺天盖地，减肥、降糖、增高、提智、补钙、抗癌等等，保健品几乎无所不能。许多该去医院找医生开药治疗的慢性病或者疑难杂症患者，比如糖尿病人，被广告忽悠长期吃保健品；而一些本来健康，无需服用保健品的青少年，却总在补脑补钙。保健品在百姓生活中扮演的角色多重而混乱，让人摸不着头脑。

　　记者在北京2家超市、6家药店，随机采访多位消费者发现，购买和食用保健食品的信息都来源于广告，而对保健食品的功能则多认为是一种心理安慰，具体对身体有什么好处并不了解也不抱太大的希望。购买保健食品多是为了看病人，或者为家里的老人补补营养，表示关心。

　　“保健品、保健食品、保健用品等称谓让人很糊涂，再加上滋补品、营养品等，就更乱了，真的不清楚它们之间到底有什么不同。”一位购买减肥茶的消费者向记者抱怨。记者在药店保健食品柜台发现，保健食品与营养品、滋补品等普通食品混放的情况很普遍，从销售的角度很容易对消费者造成误导。

　　“其实，从法律意义上讲，只有保健食品的概念，保健品、营养品、滋补品等都是俗称。我们常说的燕窝、虫草等营养滋补品，是按照我国传统的药食同源的理念延续下来，作为原料用于药品生产就是药品，直接食用就应属于普通食品。”中国保健协会秘书长徐华锋坦陈，我国传统的中医药连食品和药品都同宗同源，再加上保健食品，确实容易造成混乱。

　　根据当前实施的《保健食品注册管理办法》，保健食品是指声称具有特定保健功能或以补充维生素、矿物质为目的的食品。即适宜于特定人群食用，具有调节机体功能，不以治疗疾病为目的，并且对人体不产生任何急性、亚急性或慢性危害的食品。包括了特定保健功能的食品和营养素补充剂两类食品。“经过国家食药监局审批，获得批准文号，并在外包装上印有小蓝帽标识的，才是真正的保健食品。”国家食品药品监管局保健食品化妆品监管司司长童敏说。

　　“保健食品的功效是缓慢、隐性的，与药品治疗疾病的快速、显性作用区分非常显著。”徐华锋强调，按照保健食品的审批管理办法，任何声称功能的保健食品都要经过动物和人体试验，证实其声称的功能，因此获得国家批准的保健食品是可以保证其健康功效的。

　　保健食品的核心作用是有助于增强人体免疫力，提高身体素质，减少疾病发生率，而不是直接治疗某种疾病。“就像汽车的定期保养，是必须做的，可减少汽车发生故障的概率，但不等于汽车不会出问题。出了问题就要送去维修，而不是以保养替代维修。”徐华锋举例解释说。

　　2.

　　产业发展和市场乱象同样不可忽视

　　4000多种产品，年产值2600多亿元；部分减肥、降糖等保健食品违法添加药品，质量安全事件时有曝光，虚假违法广告屡禁不止，对消费者健康构成一定程度的威胁

　　保健食品是人们解决温饱问题后，对食品功能提出的新需求。我国传统保健食品历史源远流长，但由于缺乏深入的科学研究与工业化生产，在过去漫长岁月中并没有发展成为一个产业。

　　随着科学的进步、经济的发展，特别是改革开放之后，人民生活水平迅速提高，对健康长寿有了新的更高要求，我国保健食品产业在上世纪80年代中后期迅速发展，成为新兴产业，增长迅速。据不完全统计，截至2011年底，卫生部和国家食品药品监管局共批准产品近万个，在产产品4000多个，保健食品生产企业2000多家，年产值2600多亿元，年产值上亿元的企业70多家，占总产值的38%，保健食品产业已成为我国国民经济中不可忽视的朝阳产业。

　　但与产业快速发展并存的，是保健食品安全形势严峻，市场亟待规范。

　　“部分功能保健食品非法添加违禁物品问题较为严重。”国家食品药品监管局保健食品化妆品监管司监督处副处长郭海峰指出，不法企业利用人们希望快速见效的心理，擅自在保健食品中添加违禁物品，如在减肥功能产品中非法添加西布曲明、酚酞；在辅助降血糖功能产品中非法添加二甲双胍、格列苯脲，在缓解体力疲劳功能产品中非法添加西地那非等，对消费者的健康安全构成严重威胁。

　　违法违规生产经营时有发生。一些企业诚信意识差，个别企业不按照批准的配方、工艺组织生产，委托加工行为很普遍。记者了解到，由于监管日益严格，新的保健食品企业要想拿到批准文号要在技术、资金、设备、人员等多方面加大投入保证安全，不少企业就退而求其次，与较早拿到文号的企业签订委托加工协议，用他人文号生产保健食品。但委托加工不规范，委托双方各自所负的责任不明确，多次委托、部分加工、异地加工等现象时有发生，产品质量难以保证。索证索票执行不力，产品来源难以追溯。

　　保健食品虚假夸大宣传问题突出。一些保健食品生产经营企业为牟取暴利，利用报刊、电视等媒体的广告大肆夸大产品功效，误导消费者。产品说明书和标签不按批准内容印制，擅自增加保健功能，扩大适用人群，变更食用方法和食用量。甚至故意混淆与药品的界限，误导消费者。

　　保健食品市场鱼目混珠。一些产品假冒保健食品批准文号和保健食品标志；一些产品以食品批准文号、生产许可证号、消毒杀菌产品批准文号等假冒保健食品文号，违规声称保健功能；一些普通食品故意做成胶囊、片剂等形态，与保健食品产生混淆；有的甚至声称未经批准的特定保健功能比如提高智商等。

　　“从整个保健食品产业发展来看，"多、小、散、乱、低"特征明显。”童敏说，生产企业数量多，规模小，大多为中小民营企业，产业集中度低；研发投入不足，技术含量偏低；品牌产品少，缺乏核心竞争力；各企业间素质极不平衡，差异很大，一些企业自律意识不强，诚信较差，甚至利用不法手段坑害消费者，缺乏基本职业道德和操守。

　　同时，产业目录和行业类别中都没有保健食品，统计局的统计数据中也没有保健食品，整个产业缺乏指导和政策扶持，发展粗放。

　　3.

　　监管处于无法可依的窘境

　　《保健食品监督管理条例》迟迟未能出台，食品标准中没有保健食品类别，直销保健食品是监管盲区，地方基层监管力量薄弱，一些市、县级局保健食品职能交接尚未完成

　　当前保健食品市场乱象与监管乏力不无关系。

　　“保健食品监管职能历经多次调整。”童敏说，1996年起，卫生部负责保健食品的审批和监管。2003年9月，审批职能移交国家食药监局。2008年9月，监管职能移交国家食药监局。2011年3月，中央编办明确国家食药监局的保健食品监管职能，并将国家食药监局食品许可司更名为保健食品化妆品监管司。目前，一些市、县级局保健食品职能交接尚未完成。

　　法律法规滞后，标准规范不完善。记者了解到，2009年颁布实施的食品安全法明确，对保健食品的具体管理办法由国务院规定。但至今3年过去了，《保健食品监督管理条例》仍未出台。“这就使得监管缺乏法律依据，处于无法可依的状态中。”童敏举例说，比如大枣、山药、枸杞等，药食同源的食品，到底能不能宣称功能，如果宣称功能由谁来监管？再如，目前进口的保健食品很大一部分没有经过食品药品监管部门审批，也在市场上销售，该由哪个部门来管？依据什么管？都急需法律的明确界定。

　　同时，食品标准中没有保健食品类别，产品企业标准管理不明确。

　　值得注意的是，目前我国已批准的31家直销(无店铺销售)企业的主要产品是保健食品，比如蛋白粉、多种维生素、矿物质补充剂等。但我国直销企业经营许可在商务部，市场监管是工商和公安部门，药监部门插不上手，致使直销企业的保健食品成为监管盲区。

　　监管体系尚未建立健全，监管能力亟待加强。目前，保健食品技术支撑能力薄弱，监管技术手段缺乏。风险控制体系亟待进一步完善，上市后产品监测、风险评估等急需加强，保健食品清理换证迫在眉睫。地方基层监管力量薄弱，对非法添加、假冒伪劣、虚假夸大宣传等违法违规行为打击不力。

　　4.

　　研究探索审批与备案相结合的管理方式

　　对违法违规行为实行“三个一律”、“五个必须”、“六个严厉打击”。有了分类监管的理念，对保健食品的监管思路日益清晰

　　“当务之急，是尽快出台保健食品监管条例，让监管有法可依。同时，督促各地尽快完成监管职能交接，健全监管队伍，强化监管力量，让监管有人可用。”童敏语气迫切地表示。

　　“虽然缺少上位法的支撑，但监管工作并未止步不前。”徐华锋评价说，从建章立制、完善审批，到不断加强原料管理、建立风险监测、强化日常监督，保健食品安全状况正在好转。“尽管市场非理性特征明显，监管有待进一步加强，但相比于90年代，红桃K、三株口服液等一个单品销售过亿元的初级阶段，目前的市场状况正趋于成熟和规范。”徐华锋说。

　　郭海峰告诉记者，针对市场乱象，食药监部门连续三年开展非法添加专项整治，对违法违规行为实行“三个一律”、“五个必须”、“六个严厉打击”。“三个一律”：凡提供虚假申报资料的，一律不予批准并列入“黑名单”；凡出具虚假许可检验报告的，一律取消许可检验资格；凡申报产品存在安全隐患的，一律不予批准。“五个必须”，凡存在标签说明书虚假夸大宣传的，必须责令召回并整改；凡产品质量不合格的，必须没收产品及违法所得并从重处罚；凡产品涉嫌存在安全隐患的，必须下架并暂停产销；凡存在违法添加行为的，必须撤销产品批准文件，吊销生产许可证；凡触犯刑律的，必须移交司法机关追究刑事责任。“六个严厉打击”，严厉打击虚假夸大宣传行为，严厉打击使用假劣原料生产行为，严厉打击套用冒用批准文号行为，严厉打击违法添加行为，严厉打击无证生产行为，严厉打击制售假冒伪劣行为。

　　日前，记者随国家食品药品监管局保化司赴重庆彭水县调研时看到，不论批发企业还是零售企业，都能做到保健食品分区摆放，明示类别，让消费者明白保健。在记者调查的4家零售店中，没有发现未经批准的假冒保健食品。“重庆经过保健食品百日整治行动，市场确实规范了，但这还不能代表全国的情况，监管任务依然艰巨。”童敏说。

　　童敏透露，国家食品药品监管局正在研究分类管理，探索建立“审批制”和“备案制”相结合的产品管理方式。所谓备案制，就是将一部分我国传统药食同源的食品原料，比如大枣、大蒜、山药等已经证实具有确切功能的原料用于制造保健食品时，不再审批，只要在药监部门备案就可生产。“但前提是安全性确切，不会引起混淆，比如大枣补血的功效尽人皆知，就可备案管理。如果有企业声称能抗癌，可按超出备案范围查处。”童敏说。

　　“这表明监管正在创新中完善。其实，审不审批，一些特定保健功能的食品原料千百年来都在民间广泛使用，关键是有了分类监管的理念，对保健食品的认识日益清晰，是一种进步。”徐华锋指出，在备案的同时，对含有天然提取物、化学物质、添加剂等的保健食品还要进一步严格审批，把好安全关。

　　在美国和日本，都有介于食品和药品之间的保健功能食品，在其发展初期，也有被神奇化的问题，随着研究和认识的深入，才逐步规范。比如，日本保健食品分为特定保健食品和健康食品两类，前者要提供详尽的研究资料，经过严格的审批；后者由监管部门给出一个规范的标识和宣传用语，即可销售，若超出用语范围误导消费者，就会受到查处，类似我国正在研究探讨的备案制。

　　此外，在公众中普及健康知识也至为重要。目前百姓健康愿望迫切，但保健知识极为缺乏，致使消费行为缺乏理性。而非理性的市场就会给部分唯利是图的企业以赚取快钱的可乘之机。

　　链接

　　保健食品的18种功能

　　国家食品药品监管局日前公布的《保健食品功能范围调整方案(征求意见稿)》中，将保健食品的功能调整为以下18项：

　　有助于增强免疫力，有助于降低血脂，有助于降低血糖，有助于改善睡眠，抗氧化，有助于缓解运动疲劳，有助于减少体内脂肪，有助于增加骨密度，有助于改善缺铁性贫血，有助于改善记忆，清咽，有助于提高缺氧耐受力，有助于降低酒精性肝损伤危害，有助于排铅，有助于泌乳，有助于缓解视疲劳，有助于改善胃肠功能，有助于促进面部皮肤健康。

　　(孙 璐) (来源：人民日报)