广州社会组织开始登记 最大难点属处理人情关系

　　近日，广东省印发《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，从7月1日起，除法律法规规定需前置审批的之外，全省社会组织可直接向民政部门申请登记。《方案》出台后，珠三角各地社会组织申请登记的积极性提高，数量明显增加。

　　政策门槛的下调留下诸多追问：对于珠三角大部分城市而言，“宽入”之后如何“严管”，社会组织如何培育和规范发展？社会组织如何具备承接政府职能转移的能力？社会组织“去行政化”后如何生存？这些都是各地亟待破解的共性难题，也考验着各级政府的管理智慧。日前，南方日报记者走访珠三角多个城市，今日时局南粤与各地观察联手推出“珠三角社会组织成长调查”。

　　登记之景 登记踊跃但不会“井喷”

　　这几天，珠海市民政局民间组织登记科科长赖戊亮一直很忙，来自各区咨询登记社会组织的咨询电话不断。“自2日至3日上午不到两天，珠海社会组织民政核准和登记的数量已有16宗。”

　　赖戊亮告诉记者，“原来按照双重登记管理体制，珠海平均一天的社会组织登记量只有2到3宗。改革后，珠海社会组织申请登记明显增多，不过据目前情况来看，不会出现登记井喷的情况。”赖戊亮表示。

　　与省的开闸相呼应，珠海早已先行试水降低社会组织登记门槛。今年1月，珠海又正式下文，对经济类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类四大类社会组织实行直接登记。

　　据了解，截至今年5月底，珠海市登记注册社会组织1183个（不含分级机构、二级社会组织、民办医疗机构），其中社会团体488个，民办非企业单位695个，每万人拥有社会组织7.39个。

　　在社会组织增量的同时，珠海也注重质的提高。据介绍，珠海连续两年委托会计师事务所以交叉审计方式，对社会组织进行财务抽查审计，并实行年检。仅2011年，珠海就有110家社会组织被撤销登记。

　　社会组织登记门槛降低后，广州社会组织的数量和质量将有哪些变化？“初步预测，降低门槛后，广州社会组织的数量会有较快的发展，特别是行业协会与公益性组织的数量可能会成倍增长。“广东青年职业学院社工系教授谭建光认为，门槛虽然降低了，但也不是所有申请的社会组织都能够获批，因此短期内不会出现泛滥的状况。相比之下，大量社会组织的诞生，必然出现竞争与淘汰，一部分优秀的社会组织将脱颖而出，从而提升广州社会组织的整体质量。

　　培育之策 珠海筹建社会组织管理局

　　对政府相关部门来说，在登记难题解决后，如何加强对社会组织的监管，扶持社会组织发展壮大，成为首要待解的问题。

　　如何培育社会组织？“给社会组织让空间、给资源。”赖戊亮介绍，珠海政府部门在2010年、2011年与30家社会组织签订了政府职能转移协议，将88项政府职能转移给社会组织。不过，这两批政府职能转移协议，都是在民政部门这一“中间方”的作用下促成。“这不是长久之计，职能转移首先是政府的主动行为。”

　　深圳在政府购买服务方面也有大动作。记者了解到，目前深圳结合行政管理体制和事业单位改革，加大政府职能转移委托力度。根据深圳市编办统计，第一批核定的从17个局委办削减出的政府工作事项共有87项，其中，69项进行了转移委托。近期，深圳又清理了一批可转移和可购买服务的政府工作事项。同时，深圳建立“种子基金”，向社会组织购买服务。

　　不过，服务事项的增加，并不能掩盖购买量的不足。

　　珠海一些社会组织就反映，目前所承接的政府购买项目多存在量少、额度不大的问题。而专家则直指，“购买服务方向是对的，但一定要让花的钱比原来给事业单位来得值，让老百姓感到花这个钱是值得的。目前一些社会组织确实存在能力不够的问题，难以找到合适的机构。”

　　这也道出了当前政府购买公共服务的现实虽然政府有“购买欲”，但社会组织发育程度较低，承接能力尚待提升。省政协社法委的调研报告就指出，目前全省社会组织能够承担政府转移职能的仅占15%，“政府的选择非常有限，竞争难以充分开展，服务的数量和质量就难以保障。”

　　而记者在调查中发现，规模小、资金缺乏、场地紧缺、专业人员短缺等问题，让不少社会组织无力承接项目，拿到不资金，陷入一种“长不大”的恶性循环。

　　现实的问题摆在面前：政府职能愿意“转”，社会组织如何“接得住”？

　　对此，赖戊亮明确指出，珠海社会组织的改革取向，是以项目购买的方式来扶持社会组织发展，而主流项目的供给方式，是社会组织自行设计项目来争取政府支持，“社会组织应该懂得项目运营、项目设计与管理。”为此，珠海计划年底前出台社会组织扶持发展资金管理办法，还计划于年底前建立首批具有承接政府职能和服务资质的社会组织目录。

　　此外，为培育和规范社会组织，珠海正在筹建社会组织管理局，作为市民政局的下设机构。目前，社会组织管理局局长已完成竞岗，下半年将正式成立。同时珠海市社会组织执法检查大队也将于下半年到位。

　　放开之路 “去行政化”后如何生存

　　在省里此次出台的方案中，严格限制机关人员在社会组织兼职、允许“一业多会”等去行政化、去垄断化措施成为一大看点。

　　事实上，限制国家机关工作人员在社会组织兼职一直伴随着社会组织“去行政化”改革。深圳民管局局长马宏告诉记者，深圳早在2004年就开始了社会组织登记管理体制改革，为了给社会组织提供一个良好的发展土壤，当时不仅包括公务员单位，而且包括下面的事业单位公职人员，都不得在行业协会兼职；当然也可以选择去社会组织工作。2005年当年有201名公职人员辞去了在75家市级社会组织中的兼职。

　　“对于经济领域的行业协会，深圳将公职人员兼职剥离，但是对于学术研究、公益慈善等领域，深圳保留了公职人员可以兼职的政策。目前有120名领导干部在57家市级社会组织中兼职。对于这一部分人员将根据省里政策适时调整。”马宏表示。

　　而珠海在社会组织民间化方面同样走得比较快。赖戊亮告诉记者，目前，珠海市的行业协会类、异地商会类、民办非企业类和社会服务类四类社会组织，都已实现民间化。珠海市今年出台的深化社会组织体制改革方案，焦点问题也在于推动社会组织的“去行政化”和“去垄断化”的改革。

　　今年5月，珠海市民政局先期对市一级54家行业协会商会进行了“去行政化”检查，对党政群机关、事业单位离退休未满3年而在行业协会商会兼职的干部进行了清理。检查中还发现部分协会存在未通过市场方式使用政府物业、合署办公现象。据介绍，按照省市部署，珠海市民政局还将在今年12月底之前，完成公益慈善类、社会服务类社会组织的“去行政化”检查。

　　针对这两类社会组织“去行政化”后可能面临的资金压力，赖戊亮表示，今年年底前，珠海将落实建筑面积不少于10000平方米的社会组织孵化基地。2013年6月底前，将建立和完善准入规程并试点接受具有示范性、导向性的社会组织的申请入驻。

　　去垄断化，打破“一业一会”限制，也是关注焦点之一。

　　“机构一多，自然会带来竞争。”广州地区饮食行业协会秘书长符波认为，行业协会去垄断化是大势所趋，“一业多会”将为行业协会引入竞争机制，从而提升行业本身的能力。“不同的协会可以从不同层面反映不同的诉求，但是如果太多，又会泛滥，从而削弱行业的凝聚力。”符波认为，在放宽行业协会进入门槛的同时，政府的管理不能缺位。

　　扫描

　　据了解，本月2日至3日上午不到两天，珠海社会组织民政核准和登记的数量已有16宗，比之前有大幅增长，广州社会组织登记数量也有明显增加。

　　从珠三角目前各市社会组织的数量来看，珠海登记注册社会组织1183个，每万人拥有社会组织7.39个；深圳共有社会组织5094家，其中登记4661家，备案433家；江门社会组织共有1100多家；中山社会组织登记总量为1571个；惠州登记在册的社会组织共有1466家，其中近半年时间增加了100来家，还有不少社会组织在筹备成立。

　　除了数量增加之外，社会组织如何培育和规范发展更成为各地政府关注的焦点。目前，珠海正在筹备成立社会组织管理局，并计划明年3月前，建立资金规模不少于1000万元的社会组织扶持发展资金和政府购买社会组织服务目录，并于5月底前实施扶持发展社会组织的项目。深圳有关方面正在着手编制社会组织目录，明确具备资质条件承接政府转移职能和购买服务的社会组织；并积极开展社会组织等级评估，将评估结果作为承接政府转移职能和购买服务的主要依据。惠州目前正在建设社会组织孵化中心，力争到2015年，原则上每个街道、乡镇培育发展一个公益慈善类社会组织和一个社会服务类社会组织。

　　政府购买服务

　　三大难题待解

　　专家说法

　　“最大的难点在于人情关系难以打破。”广州大学社会管理研究院副院长谢建社认为，基于肥水不流外人田的观念，目前在政府购买社会服务的招标过程中，“人情标”的情况还很难避免。

　　“我就曾亲眼见过一份标书，上面明确说，街道的社会组织可以得5分，市一级的社会组织仅有1分，而按照招标原则，高分者将最终拿到项目。”谢建社认为，这明显就是歧视。

　　据调查，在广州市政府购买社会服务试点中，一些政府部门自办社会组织承接社会服务，招投标过程不透明，甚至暗藏猫腻等问题已开始浮出水面，甚至于有关系的机构一口气接了十几条街道的服务，形成垄断。

　　谢建社认为，由于服务监管标准和质量评估、年度考核标准等制度的缺失，广州现有的制度还难以适应政府大规模购买社会服务需要。

　　谭建光则提出，目前政府在购买社会服务方面，主要存在三个难点：一是购买公共服务的设置条件大多数有较高的要求，如服务业绩、专业人员、资金账目等，新产生的小型社会组织缺乏机会，生存困难；二是政府为了规避风险，购买服务的细则非常繁琐，不利于社会组织的创新探索；三是购买服务的报账、审查、评估环节多、要求高、限制多，耗费社会组织很多人力物力，无法真正用到社会服务之中。

　　“到底什么样的服务才让人满意，存在较强的主观性，因此评估是一个关键环节。”谢建社介绍说，社会服务并非实体产品，对其评估难以标准化评估，而在目前的政府购买社会服务过程中，大都由政府机构来评估和验收，这样有失公平。谢建社建议，可以尝试建立第三方评估机制，政府向社会组织购买服务的绩效评价，可由财政部门实施或引入第三方实施。

　　谭建光则认为，要不断改革创新财政制度，支持社会组织大胆创新、勇于探索，包括提供“试错”机制，即使某项购买服务的项目不能达到预期效果，但是证明原有设计并不合理，提供新途径、新方式的可能性，也应该给予财政购买服务。

　　策划统筹 王军

　　撰文 南方日报记者 向松阳

　　彭文蕊 杜啸天