北京暴雨：法律资金管理均待提升

　　编者按

　　7月21日,一场六十年不遇的大雨突袭北京,一天之内暴雨预警从蓝色连升两级至橙色,让所有人都措手不及。

　　根据北京市防汛指挥部办公室发布的数据表明,在这场特大暴雨过程中,全市16000平方公里面积受灾,14000平方公里面积成灾,全市受灾人口190万人,其中房山区80万人。全市道路、桥梁、水利工程多处受损,民房多处倒塌,几百辆汽车损失严重。据初步统计,全市经济损失近百亿元。

　　虽然北京市政府动用了巨大的人力和物力抗击这场暴雨,也涌现出许多感人的故事,但道路被淹、市民被堵、人员伤亡依旧成为暴雨留给人们的心头之痛。

　　正如《人民日报》评论中指出,北京暴雨洗礼出了城市精神,更给正迈向现代化的中国上了深刻的一课。

　　一座城市的现代化,不仅需要把地上建设得富丽堂皇、气象万千,更需要夯实地下的百年根基；不仅需要普通人呈现出“最美”的道德风尚,也需要城市管理者时刻提醒自己:在日常建设与应急管理中,该怎样做得“更好”甚至做到“最好”。

　　图为被掏空的铁路路基。

　　图为一辆越野车大半身子被埋在泥沙下,后面是被冲垮的石桥。

　　图为京张公路上,一辆被拉走的报废车。

　　范传贵摄

　　视点关注

　　本报记者范传贵杜晓

　　本报实习生唐瑶瑶

　　34岁男子丁志健罹难的北京二环广渠门桥,除了停在路边的一辆消防车外,已经没有什么可以让人联想起3天前足以致人死亡的暴雨。没有了4米深的积水,车流从这一边顺着缓坡下去,再从那一边顺着缓坡上来,畅通无阻。

　　今天上午11时50分,经过两天的抢险,京港澳高速终于双方向通车。两天前,如果没有刚好露出水面的路牌,人们会以为这是一条河流。也正因为此,为了疏通它,救援方甚至出动了潜水员。结果是发现了至少3具尸体。

　　而在受灾最严重的房山区,这场灾难带来的伤害,远没有那么快平复。

　　重灾区

　　石材厂下脚料淤积河道埋下祸根

　　周口店镇,距北京市区46公里,东邻房山,北接燕化,南连韩村河,西与十渡、霞云岭相连,以“北京人遗址”而闻名。在7月21日的暴雨中,尽管降雨量比河北镇、青龙湖镇要低,但因发生了山洪,其受灾程度十分严重。

　　《法制日报》记者乘坐的出租车,停在了周口店遗址博物馆门前。从琉璃河到燕山的铁路从门前穿过,而它已经无法满足行驶的条件了。在承载铁轨的水泥枕下,一些路段的石子路基几乎全被掏空,铁轨被泥沙和断裂的墙垣填埋着。

　　在面包车司机左师傅眼里,这只是周口店镇受灾程度的冰山一角。随后的几个小时内,他开着车子带记者目睹了多个重灾点。

　　从周口店镇沿着318省道往南,在一条无名河流两侧,灾情十分严重。道路被冲击出了大面积坑陷,树木和电线杆被冲倒,从挂在树上的垃圾可以看出,当时的水位已经离路面1米以上。坍塌的墙垣、灌满泥浆的院子和被泡毁的汽车随处可见。

　　再往南进入南韩继村,一片狼藉的夹括河,南北向横垣着。满是尘土和垃圾的大桥下,一只肥大的死猪四脚朝天地躺着,恶臭扑鼻。

　　“上游一家养猪场,26头猪全部被冲走了,非常惨。”左师傅告诉记者。

　　记者沿着夹括河河滩往上走,令人触目惊心的景象不断出现。

　　河东侧的一片废墟上,一对小夫妻正在冲洗着拖把。丈夫姓张,他告诉记者,这片废墟原是他们家的院子,他们在两年前租下了3间房子,沿街开了一家农用车修理店,经历暴雨后如今只剩下一片围墙。

　　上游,在附近石材厂上班的几个云南籍打工仔,趟着水找寻一些沿河冲下来的物品。“前两天基本都被捡光了,我们只是在这儿玩玩。”一名中年男子说。

　　他们的身后,是一座垮塌的多孔石桥,石桥下趴着一辆被泥沙掩埋了大半的越野车。

　　河西边养殖场的主人王佳佳,看到拿着相机的记者,挥手招呼。这场暴雨带走了她18头牛、40余只羊和一大仓库的草,牛棚垮了,饲料也被淹了,损失惨重。

　　“从当天下午5点雨开始变大,到晚上7点水忽然就涨到了脖子眼。我和我爸还在棚里干活,水涨高了,我们只能爬到牛槽上,手吊着屋顶的铁架。”回想起当时父亲救牛的场景,王佳佳哽咽着说,“我爸60多岁了,一只手抓着铁架,另一只手就使劲地把牛头拉起来,试图不让牛鼻子进水,但水涨得太快,一头淹了,他又拉另一头……”

　　正当王佳佳被困在牛棚里时,相隔50米外的住处,她妹妹正带着3个小孩躲避这场灾难。最终小孩们被抱到门前的一棵树上,才幸免于难。“就隔着短短的距离,但是我过不去,我女儿打电话给他出差的爸爸,大哭着说找不到妈妈了。”王佳佳回忆。

　　大雨冲刷过的夹括河,从远处看像一条白练。并不是因为水清石秀,而是因为河里堆积满了石板材的下脚料。石材厂将下脚料倾倒在河中,造成河道淤积河床抬高,这被当地的村民视为本次暴雨成灾的一大原因。

　　根据村民们的指点,记者走访了夹括河上下游多个点。河流两岸密密麻麻地分布着难以计数的石材厂,从河岸上还能清楚地看到许多石材厂倾倒下脚料的痕迹。

　　在河流下游,一台挖掘机正在将淤积的石块挖起来,堆到岸上。在已经清淤的地方,河水顺流而下,还没有清淤的地方,河水则四下流溢。

　　王佳佳告诉记者,这条河流是周口店主要的排洪沟之一,一旦淤积将导致山洪无法顺利过境,殃及两岸,但当地10年来只疏通过一次河道。

　　下游的居民赵先生否定了这一说法。“去年就疏通过一回,但是你看下游那边,短短一年时间就堆积起这么高了。”赵先生指了指挖掘机尚未疏通的河道强调,“那些都是原先就堆积的,而不是上游冲下来的。”

　　多名村民均向记者反映,周口店镇境内的多条河流均存在着同样的情况,而导致河道淤积的主要问题在于石材厂的管理混乱。“早就说要关了,但至今也没见关。”

　　在7月21日的大暴雨中,包括夹括河在内的多条河流流域洪水暴发,沿线村庄均受灾,并在下游的韩村河镇冲出河道。此次事故中,韩村河镇共发现两人死亡、两人失踪,3万余人受灾。

　　记者一路走来,看到有人在清理污泥,有人在凿墙排水,有人在晾晒家具；有人无家可归,有人倾家荡产,有人亲人远去……而所有人都担心的同一件事是:下一场暴雨来临该怎么办?

　　景区

　　游客因暴雨被困度过惊魂一夜

　　与周口店镇相邻、曾因水流清澈而闻名的十渡水域,如今也难掩暴雨后的“伤痕”。

　　80后章羽,在7月21日的这个周末,驾着车兴冲冲地和朋友一起来到了十渡景区,准备过一个轻松而惬意的周末,却在这里度过了惊魂一夜。

　　7月21日午后,望着阴沉沉的天空和越来越浓密的雨丝,一种不祥的预感在章羽的心中迅速蔓延开来。到了傍晚的时候,雨越下越大,难以抑制心中不安的章羽决定出门“看看情况”。

　　“我当时住在十渡中的八渡,属于地势比较高的地区,我估计应该会比较安全。但我出门前后查看了一遍之后无奈地发现,往上的路已经断了,往下的桥也已经断了。”章羽向记者回忆。

　　准备冒险趟水离开的章羽在看到了许多被泡在水里的车辆之后,彻底打消了这一念头。

　　凌晨三四点钟的时候,章羽被洪水巨大的声响吵醒,他从床上爬起来之后看见了令他感到无比惊心的一幕。

　　“路都被冲平了,根本看不见路,只看见洪水在猛冲。”章羽说,更让他觉得不可思议的是,水中被泡着的一些车辆居然还亮着车灯,“真不知道那里面的人是死还是活”。

　　这天晚上章羽的手机失去了信号,他也彻底放弃了离开十渡的念头。

　　几乎在同时,章羽的家人在网上贴出了数条寻人启事,四处打听他的下落。

　　事后,据野三坡管委会副主任曲宝军介绍,野三坡景区21日上午8时开始降雨,当晚7时,上游第一洪峰通过野三坡,部分道路和桥梁被冲断,造成景区交通、通讯、电力全部中断,所幸没有人员伤亡和失踪。

　　市区

　　亲历者称街道已成天然游泳池

　　在暴雨的肆虐下,北京市区内的情况同样十分艰难。

　　这天中午,陈凡和几个朋友在朝阳区大屯附近的一家饭店聚会。

　　“中午的时候,大伙酒足饭饱之后,就准备往回撤了。这个时候,外面已经开始下雨了,本来以为是暴雨,用不了一个小时就能停。结果从一点半到三点,这雨越下越大,而且天越来越暗,只能继续等待雨停,直到下午5点半左右,天亮了一些,但雨仍然不小。当时我也没有带伞,要命的是出租车也打不上。所有人都一个劲儿地埋怨平时这么多出租车,怎么今天一辆都打不着?”陈凡说。

　　最后没有办法,陈凡和他的朋友们只能连晚饭也继续在那家餐厅吃了。吃完后都已经6点半了,雨还是没有停下的迹象。

　　“餐厅门口来了个卖伞的,一大堆伞瞬间全部卖完。我买到了一把伞,然后从餐厅出发回家。”陈凡说,回家路上的景象是他“一辈子都没有见过的”:低洼处的小轿车几乎被水没顶了,公路中央“趴窝”的小轿车、公交车一辆接着一辆；而在公交车站以及附近居然滞留了快一百人,陈凡上前一问才知道,已经一个半小时没有来公交车了。

　　无奈之下,陈凡只得在雨中步行了快一个半小时,来到了城铁站。

　　百忙中陈凡给一个朋友发了一条短信,“我被淹到肚脐眼了”,朋友给他回的则是,“我被淹到屁股了”。

　　“我一度还担心鞋会泡汤的时候,发现担心真是多余,因为这附近所有的街道已经成了天然游泳池,大家已经开始游泳。”陈凡说。

　　这天晚上北京市区内多处积水严重,其中广渠门桥下一度积水达到4米,警方对现场进行了封闭断路。

　　摄影爱好者王敏(化名)拍下了当天晚上三环路边的一些情景,他说,“暴雨从中午到晚上,根本没有停的迹象,天好像漏了一样。”

　　王敏拍到了在三环一座立交桥下一片汪洋,许多行人只能望洋兴叹。颇为可笑的是,四车道的绿灯还都亮着。而要想通过这座桥的行人只能从桥下的斜坡上走过。湿滑的斜坡令人行走艰难,人人都是一身泥,还有人不小心从坡上滑到了积水中,顿时半个身子就埋在了水中。

　　反思

　　大雨曝城市核心区基础设施薄弱

　　前所未有的暴雨,能够淹死人的积水,给整个城市造成了巨大的灾害。

　　对于当前北京市排水系统的严重滞后,22日,北京市政府新闻办公室官方微博“北京发布”坦承,此次大雨反映出城市核心区基础设施的薄弱。

　　北京排水集团副总经理郑江则表示,目前北京的排水标准较低,还是上世纪80年代建的。北京市防汛办主任王毅曾表示,北京排水系统设计的是1至3年一遇,能适应每小时36至45毫米的降雨,只有天安门广场和奥林匹克公园附近的能达到5年一遇标准。

　　“城市的日常管理主要就是指基础设施管理,这次暴雨暴露了城市排水能力偏低,规划和设计都需要进一步改进。”中国水利水电科学研究院副总工程师、水利部防洪抗旱减灾研究中心常务副主任程晓陶说,“在过去很短的20年、30年当中,我们的城市化由20%发展到47%,这是一个十分迅猛的发展过程。在这个过程中,地方政府更加重视的是把表面上的高楼大厦建起来,排水系统有被忽视的倾向。而且很少有城市制定了排水系统的规划,都是发展一片做一片,缺乏长远的规划,而没有骨干排水管网,各个小区只能各自为战,水是排不出去的。”

　　在此次暴雨所造成的灾害中,最为惨痛的一点就是发生了多起人身伤亡。

　　根据北京市政府新闻办通报的数据表明,截至7月22日17时,北京市境内共发现因暴雨死亡37人。

　　据通报,死亡的37人中,溺水死亡25人,房屋倒塌致死6人,雷击致死1人,触电死亡5人。目前,死者已有22人确定身份,其余15人正在确认中。

　　令人痛心的数字背后,包含着当前城市管理方面存在的诸多缺陷。程晓陶认为,更为深层次的原因是经济发展观和官员政绩观的问题。

　　此外,预警系统也遭到了人们的诟病。

　　“不管是橙色预警还是其他什么颜色的预警,关键是预警发布之后有没有相关的硬性措施去落实,以保障人的安全。于是我们看到,即便发布了最高级别的预警,北京国安的足球比赛依然在进行,依然有大量的市民四处活动。我个人认为,类似的责任或者措施应该以法律制度的形式去落实。”华东政法大学教授管建强说。

　　“暴雨还暴露出了一个问题,普通民众需要进一步提升自己的风险意识,比如虽然不能知道暴雨具体会大到什么程度,但是看到暴雨的预报就不要开车出门了或者已经开着车出门就尽量避免去立交桥或者景区等相对危险的地方。”程晓陶说。

　　“北京遭受暴雨之害绝不是最近才有的,希望能够引起人们的深思,转变现有的管理模式,作出更长远的应对方案。”在北京生活了十多年的陈凡说,他在2003年的时候就“领教”过在北京下暴雨的破坏力。“当时,北京一家都市报就是用一辆被雨水漫过顶部的轿车照片作为头版新闻图片”。

　　对策

　　法律资金管理应达到均衡状态

　　据程晓陶介绍,防洪分为两方面:一个是防外洪,一个是防内涝。在我国,防治洪涝灾害急需“转变理念”从“控制洪水”向“洪水管理”转变。

　　“一些国家之所以能较好地解决城市排水的难题,是因为在诸如法律、资金投入、管理等各方面都达到了一个较为均衡的状态。”程晓陶说,我国的治水理念、管理体制与运作机制的调整与完善,是一个渐进的过程。人与人之间、人与自然之间基于洪水风险的利害关系是客观存在的,并且会随着社会经济的发展而日趋复杂,必须采取法律、行政、工程等综合性手段,才能得以合理的调整。这是洪水风险管理的本质。而在上述构建过程中,法律是一个最基本的约束。“就拿改变现在城市这种‘先地上再地下’的发展模式来说,真正要改变这种状况,就要通过立法来把这些部门协调起来”。

　　据程晓陶介绍,我国依法治水的历史较短,上世纪80年代才诞生了第一部水法,防洪法颁布实施时已经是1998年了。因此,防治内涝无法可依的问题十分突出。再加上我国社会又处于快速变化之中,一些法规实施没多长时间,部分条款就变得不适合了；一些条款仅仅有一个提法,没有达到可操作的水平。

　　“关于‘水’的问题地域性很强,国家层面出台的法律,只能是指导性的、原则性的法律。在此基础上,各地还应该根据当地实际情况,制定出符合当地特点的地方法规或实施办法。”程晓陶说。

　　在经历了整整60个小时之后,7月22日晚上,章羽疲惫不堪地回到了家,各种电话如同潮水般地打来。

　　“谢谢大家的关心,希望再也不要遇上这样的事了。”在形容自己所亲历的这场洪水时,章羽用的最多的一个词就是“GAME OVER”,在洪水涌来的那个时刻,他确实感觉很多事情都“OVER”了。

　　本报北京7月24日讯