周子勋:营改增试点扩容尚需厘清两大问题

　　营改增试点首次扩容落地。自今天起至年底，交通运输业和部分现代服务业也进入营业税改征增值税试点范围，并由上海分批扩大至北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、湖北、广东和厦门、深圳10个省（直辖市、计划单列市）。明年还将继续扩大试点地区，并选择部分行业在全国范围试点。在当前我国经济下行压力日渐增大时，中央和财税部门把营业税改征增值税作为当前的一个改革试点，并在经济较发达省市推广，对于稳增长具有积极意义，至少在理顺增值税链条、结构性减税、推动财政体制改革几个方面都会产生积极效果。

　　多年来，营业税重复征收一直备受诟病，营业税是以营业额来做税基的，即缴税额等于营业额乘以税率，在每一个环节都要征税，而每一个环节征了的税，又成为下一环节征税的基数再次征税。而增值税只对增值部分收税，扣除了成本中已征了的税。因此，以增值税代替营业税，就可以解决重复征税的问题。

　　增值税改革是结构性减税的一部分，对于减轻企业税收负担、降低物价等都有促进作用；而营业税改增值税从整体上来看，能降低企业负担。2009年至2011年，因实施增值税改革，我国累计减少税收收入5000多亿元，在金融危机的大背景下，明显减轻了企业税收负担。营改增是今年乃至“十二五”时期我国结构性减税的“重头戏”。据测算，营改增如果全面铺开，年税收收入预计净减少1000亿元以上。而且，财政部近期公布的2011年中央决算报告显示，2011年中央公共财政收入51327.32亿元，完成预算的111.9%，比2010年增长20.8%。其中个人所得税3633.07亿元，完成预算的116.4%。故而，即便把实施财政扩张的一系列因素统统考虑在内，实施一定规模的减税不仅是必要的，也是有可能的。

　　作为我国的第一大税种，增值税的改革对于其他税收制度体系乃至财政体制改革都有积极推动作用。虽然加大结构性减税力度，是让利企业和居民的重要手段，但不是根本手段。因为，在现行税制下，不管如何给企业和居民让利，都是一种行政手段、行政行为，而不是法律手段、法律行为。从法制建设的角度来看，要让税收真正成为调节经济、调节国民收入分配的有效手段，就必须改革和调整现行税制，从以流转税为主体的税收制度转为以财产税为主体的税收制度。同时，把增值税从生产型调整为消费型。只有这样，税收的公平性、公正性和调节功能才能得到充分体现。

　　但是，从上海的经验来看，营改增试点中所暴露出来的两个问题不容忽视。

　　首先，营改增后，部分行业和企业的税负为何不降反升？目前对应税服务年销售额未超过500万元的小规模纳税人采用简易计税法，计3%的征收率；对在500万元以上的一般纳税人适用6%的增值税率。这个看似对小企业有利的措施，却反而给企业发展带来了比较大的负担。大量中小企业成了此次税改中的“夹生饭”，不仅没有享受到税改带来的优惠，而且由于规模结构超过上限，被适用6%的税率，税负反而增加。

　　有研究认为，出现这种现象的主要原因是上海营改增试点的税率结构设计欠合理，部分行业原营业税差额征收的优惠幅度更大，改征增值税后，税率因此不降反升；另外，一些试点服务型企业难以从上游获得增值税发票，可抵扣进项税额较小，这也加重了负担。试点扩大时，这都是需要注意改进的地方。

　　其次，营改增后，中央和地方的财权如何分配？财政部公布的2011年税收收入增长的结构性分析显示，2011年国内增值税实现收入24266.64亿元，同比增长15.0%。国内增值税收入占税收总收入的比重为27%。但增值税收入75%归中央，25%归地方，而营业税则全部归地方。地方本已处于财权小而事权大的不匹配状态，如果以增值税代替营业税，势必更加剧财权的上移，而这正是多年来增值税改革未能深化的重要原因。

　　中国亟须结构性减税，但是地方财权削弱的问题是个不容回避的难题。中央此前也有过资源税扩大从价征税以及推进扩大房产税试点的表态，这两项税收都归地方所有，或有以此补充增值税改革后的地方财政之意，但这些都还无法成为地方税收的主体。

　　因此，当前国务院明确扩大增值税改革试点，是结构性税改向纵深推进的体现。而为了让税制改革更加符合民意和法治的要求，对增值税立法恐怕得抓紧了。（作者系资深财经评论员 周子勋）

　　作者：系资深财经评论员 周子勋