地方财政吃紧 3600万套保障房建设规模或调整

　　保障房建设规模或因沉重的地方财政压力而调整。据悉，住建部此前要求各地根据实际情况，自行拟定并上报未来三年的保障房建设计划，近期地方政府已陆续将数据上报，但最终数据低于预期。

　　业内人士认为，这可能导致住建部调低“十二五”期间建设3600万套保障性安居工程的目标。据估算，在今年超过1.5万亿元的保障房建设资金中，地方政府和社会机构筹集的资金占比超过80%。而在土地出让收入下滑、融资渠道有限的情况下，地方政府的保障房建设资金面临捉襟见肘的困境。

　　资金缺口巨大

　　事实上，今年保障性安居工程建设任务确定为700万套，本身就是调整后的结果。此外，随着近期保障房空置和分配乱象被披露，3600万套保障房建设任务的确定是否得到了有效论证，也开始成为社会讨论的焦点。

　　今年被认为是保障房建设压力最大的一年。按照要求，2012年全国要新建保障性安居工程700万套，基本建成500万套。尽管建设规模比去年略低，但算上去年1000万套建设规模的结转部分，未来保障房建设的资金压力仍然较大。有业内人士测算，要完成今年的保障房建设任务，所需资金将超出去年1.5万亿元的规模。

　　上述资金中的大部分，需由地方政府筹集。今年年初，住建部住房保障司副司长张学勤曾明确，中央保障房建设补助资金将超1500亿元。虽高于去年，但与整体资金需求量相比，仅占一成左右的比例。有超过1.3万亿的保障房资金需要地方政府、社会机构和保障对象筹集。

　　中国房地产学会副会长陈国强向中国证券报记者表示，在各类保障房项目的建设中，棚户区改造、经济适用房和限价房的建设本身就带有商品房开发的性质，资金问题相对容易解决。真正需要关注的，是廉租房和公租房的资金来源。

　　以公租房为例，今年我国计划建设公租房230万套，占保障性安居工程建设总规模的32.9%，为历年来的最大规模。尽管今年有关部门拨付了660亿元的专项资金，但业内人士仍然认为不足以缓解燃眉之急。

　　“建设230万套公租房，所需资金至少在4000亿-5000亿元的规模。”北京某开发企业负责人向中国证券报记者表示，单靠两级财政拨款，肯定不足以完成上述任务，必须依靠社会资金。去年北京曾注资100亿元成立公租房运营机构，并获得银行授信。但从全国来看，类似的尝试仍然很少。

　　事实上，即便存在一定的利润，企业建设保障房的积极性并不高。这位开发商表示，算上运营和维护成本，以及配套的商业和公建部分，保障房建设的实际成本要明显高于测算成本。且对于租赁型保障房来说，收益率低，投资回报周期较长，使得企业不敢大规模投入建设。

　　这也道出了保障房建设的一个资金困境：引进社会资本难度大。据了解，当前保障房建设任务大多由国企开发商承担，民企通常以“配建”的形式参与。一些企业还坦言，在保障房建设中存在“亏本”现象。

　　地方财政吃紧

　　当前保障房建设资金，仍以财政拨款和其他专项资金为主。按照现有规定，除土地出让金收益的10%外，个人住房房产税试点地区取得的房产税收入、部分国有资本收益和城市维护建设税收入也将用于保障房建设。财政部还规定，今年增加的地方政府债券收入要优先用于保障性安居工程。但多数业内人士认为，与巨额的资金需求相比，这些“涓涓细流”能提供的支持恐有不足。

　　作为保障房重要资金来源的地方财政，同样在楼市调控下面临巨大压力。财政部数据显示，上半年全国国有土地使用权出让收入11430亿元，同比减少4342亿元，下降27.5%。受此“拖累”，不少地方的财政收入增幅大幅缩水。

　　中国证券报记者近期调研得知，一些地方公务员的工资需要通过银行贷款发放，这足见地方财政压力之紧迫。

　　“很多地方的保障房建设，只是完成了开工部分而已，资金不足导致后续建设情况并不乐观。”北京某知名咨询机构负责人向中国证券报记者表示，若地方财政收入持续面临不足，很可能影响到保障房建设进度和竣工任务的完成。

　　该人士表示，一些地方政府将企业自建的宿舍、公寓，以及个别商品房项目纳入保障房统计中，便是保障房资金支出不足的表现之一。他还认为，在保障房建设的统计中，普遍存在“水分”。

　　事实上，在有限的财政支出中，地方政府需拿出相当规模用于偿还庞大的地方债务。审计署的报告显示，我国已迎来地方债的偿债高峰期，今年全国共有1.84万亿元地方债务到期，部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大。

　　对于正处在结构调整和房地产调控阶段的经济来说，地方财政缩水很可能成为常态。上述咨询机构负责人认为，经过本轮楼市调控，通过大规模卖地来支持地方财政的发展模式恐将改变，企业拿地也会愈加理性。因此，未来几年土地收入可能保持相对较低的水平，这也会在一定程度上“拖累”地方财政收入，并影响保障房资金的支出。

　　规模可能调整

　　资金困境可能成为影响保障房建设规模调整的重要因素。据中国证券报记者了解，今年5月，住建部发出通知，要求各地根据各自情况，自行拟定并上报未来三年（2013年-2015年）的保障房建设计划，以期对保障房建设情况作出中期评估。

　　据悉，近期各省已将上述数据陆续报至住建部，但上报的数量低于原定计划。不少分析人士认为，结合地方政府的实际情况，未来保障房的建设规模可能做出调整。

　　按照现有计划，“十二五”期间，我国保障性安居工程建设规模为3600万套，到“十二五”末覆盖20%的城镇居民。事实上，在去年完成1000万套保障性安居工程建设任务后，今年提出的700万套建设目标，本身就是调低后的结果。

　　在陈国强看来，这样的调整很有必要。“3600万套建设任务的提出，恐怕缺乏细致的论证。且在指标的分配上，并未充分考虑到地方政府的实际需求。”

　　近期，河南省审计厅披露的一项对全省6个省辖市保障性安居工程的审计结果显示，6个省辖市廉租房的空置率高达51%，同时还有4000多户家庭被审计出违规享受保障房待遇。

　　然而，保障房空置的问题绝非是个别现象。业内人士表示，即便是在外来人口较多的北京，部分保障房项目也存在入住率低的现象。

　　山东某市住建部门负责人向中国证券报记者表示，该市的居民自有住房率高、外来人口少，今年却被分配到数千套廉租房的建设任务，无法做到与需求的准确对接。有业内人士指出，由于房屋普查数据的缺失和人口流动性增加，地方政府很难准确计算出保障房的真实需求，从而也难以针对这些需求启动保障房建设。

　　去年年底，住建部部长姜伟新曾透露出调整的可能性。他在答复全国人大关于城镇保障性住房建设和管理工作情况进行专题询问时表示，“十二五”规划的3600万套保障房，根据实际情况，或会调整变化。

　　据了解，在国务院督查组的本轮督查中，了解保障房建设和分配情况是一个重要方面。有业内人士认为，这次督查发现的情况，可能作为未来保障房建设规模调整的依据。（张敏）

　　相关报道

　　保障房大戏“剧本”细节尚待完善

　　随着大批保障房竣工入市，保障房能否有效满足部分中低收入群体居住需求，起到平抑房价的作用颇为引人关注。近期多位接受中国证券报记者采访的专家学者认为，目前看来，不管是资金来源、还是分配制度、抑或具体的操作层面，保障房建设依然存在诸多不尽如人意之处。保障房建设就像是一出精心推出的大戏，剧本大纲已成，大幕早已拉开，但是上演的具体细节还有待完善。专家认为，商品房市场过冷过热都会殃及保障房建设，因此应继续执行房地产调控政策；同时，地方政府应当抓紧完善保障房制度，封堵监管上的漏洞。

　　部分保障房项目遭遇尴尬

　　好的分不到，差的没人租

　　最近一段时间，万科项目经理段计先非常忙，他负责的万科深圳龙华保障房0008地块项目。“这个项目，万科集团主席王石到现场视察过一次，集团总裁郁亮来过两次，住建部和省住建厅的领导更是视察过多次。这个项目不能出现任何纰漏。”

　　这样一个重要的保障房项目，却不能为万科带来任何利润。龙华保障性住房项目由深圳市政府出资，每平方米建筑面积政府出资4000元，按工程进度分期付款。虽然预算有限，但是该项目的标准却不低，每一套公租房都是精装房，每平方米仅装修成本就达800元，每平方米的建安成本接近3000元。加上其他成本，这一项目万科基本上无钱可赚。

　　这个由品牌开发商施工、地理位置优越、周边配套完善的公租房项目，很可能被深圳市政府作为对本地企业的“回馈”。一位了解龙华保障房项目的人士介绍，深圳市政府很可能将这批设施完善的公租房优先租给华为公司。“华为一直对这一项目很感兴趣，这一项目很有可能变为只面向华为的"人才房"”。不包括土地成本，深圳市政府在龙华保障性住房项目0008地块的总投资不超过9亿元，而华为仅今年上半年的纳税就高达110亿元。

　　“即使龙华公租房项目获得成功，这也是一个不可复制、没有效用的模式，不具备示范意义。”一位房地产人士如此表示。

　　“好的分不到，差的没人租。”已经成为公租房建设比较常见的现象。由于在建设上存在质量问题和位置偏僻等问题，上海、武汉等地的一些保障房项目就无人问津。在公租房申请条件最为宽松的重庆，新建成的公租房因建筑质量、周边配套设施等问题也频频遇冷。

　　对楼市格局影响尚难预测

　　保障房需求仍存巨大缺口

　　“保障房作为中国住房改革历史上一出宏伟的大戏大幕已经拉开。然而，关于这部大戏的具体剧情和演出节奏却没有一个清晰的框架。”国务院发展研究中心金融所研究员巴曙松在不久前出版的专著中表示。

　　住建部最新公布的数据显示，截至6月底，今年全国已开工保障房470万套，占年度计划的63%；基本建成260万套，占目标任务500万套的52%。业内人士表示，如按每套保障房50平方米计算，今年建成的保障房将达到2.5亿平方米，这一规模接近去年全国新建竣工商品住宅面积的一半。

　　易居研究院认为，今年竣工的可售保障房（经济适用房和限价房）成交量在全部住宅成交量的比重将达到41%，到了明年这一数字将达到65%，2014年将回落至37%。易居研究院副院长杨红旭表示，保障房大量竣工逻辑上对中低端商品房形成利空，但是这一利空作用能否实现还是一个复杂的问题，不排除保障房的数量和质量最终会打一些折扣的可能。

　　研究机构莫尼塔依据基尼系数推导出我国城镇人口的收入分布曲线，再结合各城市申请保障性住房的一般标准，估算出未来将有约57%的新婚家庭满足户籍、收入、家庭总资产等要求，受惠于政府的保障房政策。其中，约有占新婚家庭总数约22%的家庭将最终选择购买或者租住保障房。这部分新婚家庭受到保障房入市的影响，会从商品房市场上被分流出去。莫尼塔认为，保障房入市对刚需商品房直接的分流作用规模约为每年170万套，占每年新增刚需的25%左右。但是莫尼塔的分析师对中国证券报记者表示，以上预测只是最乐观的可能性，保障房建设一些制度上的问题还没有解决。

　　“保障房建设仅仅处于小学生的阶段，至于未来将对整个房地产格局起到什么样的作用，那是大学生阶段的问题。”建设部政策研究中心主任陈淮对中国证券报记者表示，现在还无法预测保障房建设的最终结果。中房集团理事长、幸福人寿保险股份有限公司董事长孟晓苏也多次表示，目前的保障房建设只是补课的阶段，未来还有很多具体问题需要解决。

　　即使3600万套保障房在“十二五”期间顺利完工，也并不足以满足未来可能出现的需求缺口，这部分需求将不得不由商品房来补充。根据巴曙松的估算，未来5年每年竣工的保障房将超过700万套。巴曙松根据城市家庭住房支付能力评估认为，我国保障房的潜在需求为7600万套，除去已经建好的保障性住房，未来保障房的存量供求缺口应为5500万-6200万套。除此之外，城市化进程还将导致每年新增保障房需求100万套。

　　保障房与商品房是一盘棋

　　商品房过冷过热都会殃及保障房

　　“3600万套保障房计划并不能简单和香港的"八万五"计划进行类比，中国的城市化能消化这么多的保障房。实际上，香港目前的保障房已经覆盖近50%的人口，但近期香港房价还是创下了新高。”中国社会科学院城市发展与环境研究所土地经济与不动产研究室主任李景国表示，商品房的价格可能会受到保障房入市的影响，但对商品房价格影响更大的是市场调控和货币政策。

　　“虽然存在一些资金缺口，但已经开工的保障房按时竣工应该不成问题。”中国房地产及住宅研究会副会长顾云昌对中国证券报记者表示。顾云昌认为，期望未来保障房大量上市来打压商品房市场的逻辑并不成立。“目前保障房的资金主要由地方政府提供，中央财政只负担很少一部分，而地方政府财政的重要来源是商品房的土地出让金。”他建议，应该从法律途径扩大保障房的资金来源，使得保障房有稳定的资金和稳定的建筑质量。同时，应该维持房地产调控政策稳定，商品房市场过分的冷热都会殃及保障房建设。“商品房价格上涨过快会增加保障房的需求，商品房市场过度低迷又会影响保障房的资金来源。”

　　财政部财政科学研究所所长贾康则对保障房的前景相对表示乐观。贾康认为，商品房和保障房是需要协调发展的两条轨道。保障房需要解决的是中低收入家庭的基本居住需求。如果保障房进一步发展完善，也会把年轻白领等此前不得不选择商品房的“夹心层”引向保障房，从而替代部分商品房需求。不过贾康认为，保障房建设确实存在着一些操作层面的问题。他表示，很多地方政府已认识到了保障房出现的众多问题，并已经采取积极措施进行应对，不必对保障房的前景过于悲观。（记者 张昊）

　　各地多管齐下治理保障房乱象

　　近期，多地密集出台保障房管理新政，针对保障资格审核标准、操作办法、监督方式和退出机制提出了更严密的方案。业内人士表示，地方政府正在加紧完善保障房制度，特别是分配、监管环节的完善强化有望在一定程度上遏制保障房乱象丛生的势头。

　　建设分配环节问题众多

　　今年以来部分地方的保障房建设在启动资金、土地使用、建设质量、分配制度等环节存在诸多问题。仅资金方面，审计署重点审计的2011年66个市县保障性安居工程中，有22个单位将近30亿元工程资金用于非保障性住房建设、市政工程等。

　　在保障房建设质量方面，近年来各地的保障性住房频频出现墙体开裂、楼板漏水等问题。有业内人士指出，由于缺乏监管，部分保障性住房被查出存在质量不高、使用“瘦身钢筋”、安全隐患较多、材料报验和工序验收把关不严、项目管理人员不到位等问题。甚至还有一些央企打着保障房旗号搞自建房，侵吞了公共利益。

　　此外，保障房分配不公一直是社会热议的焦点。有媒体报道，山东某地的保障房在中介挂出出租信息，分类信息门户网站也有几十条出租保障房的信息，保障房被业主私自出租已成当地“公开的秘密”。

　　还有一些地方保障房建设积极性不高。今年1-6月江苏省各地的保障房建设进展不平衡。在竣工方面，盐城、苏州、南京、扬州等地竣工任务未达标，有些县(市、区)竣工套数为零。

　　加强监管保证分配公平

　　业内人士认为，保障房的分配制度，首要的是界定哪些人群需要被保障。从多地的实际情况来看，经适房、限价房、公租房与需求人群对接不畅，非常混乱，须从制度设计上治理保障房乱象。

　　住建部早在今年3月就要求各地完善监管机制，完善申请、审批、公示、轮候、复核制度，建立信息共享、部门联动的审查机制。近期，多地近期密集出台保障房管理新政，瞄准保障房资格造假、骗购骗租分配乱象重拳出击，对保障资格审核标准、操作办法、监督方式和退出机制提出了更严密设计。

　　天津有关部门8月6日下发通知，将进一步做好住房保障信息公开工作，从确定住房保障年度计划到建设、竣工、房源分配直到退出环节，全程向社会公开，保障广大百姓的知情权、参与权和监督权。

　　安徽省相关部门8月7日下发《关于加强保障性住房分配和管理工作的通知》，要完善保障房分配制度，确保公平公正。按照“三审两公示”的要求，建立健全申请、审核、公示和轮候制度，将住房保障标准、房源情况、审核结果、分配过程、轮候顺序、分配结果、退出情况等信息全过程公开，接受社会监督。

　　业内人士分析，从各地的保障房监管制度设计看，首先是保证公平，分配公平是保障房的底线，否则保障房建设就失去了意义。如果不能把保障房分配给最需要的人，建设的量越大，浪费反而就越大。其次是让社会参与监督，这是非常重要的一环，阳光化建设保障房应该制度化。（记者 周文天）

　　美国：租金补贴替代实物配租

　　美国的住房保障制度始于上世纪30年代，当前中国保障房建设中显露的问题，在美国的住房保障制度执行过程中也出现过。如今，美国的住房保障制度已经从在供应端增加公房，转向在需求端提供补贴，这或许能为我国的保障房建设提供一些借鉴。

　　美国的住房保障建设可以上溯至1937年制定的公共住房计划，是罗斯福新政后期出台的重要政策。从上世纪的30年代到60年代，美国政府兴建的大量公共住房虽然对经济起到了一定的拉动作用，但是政府财政也逐渐不堪重负。70年代出现的财政危机使地方政府无力承担公共住房建设计划的所需资金。

　　到1973年，在全国7000万套住宅中，每套住宅两个房间的占到3%，3-4个房间的占到30%，5-6个房间的占到40%，每套平均租住人口不到3人。随着经济形势的好转，公共住房出现了大量闲置甚至废弃。

　　上世纪70年代之后，住房短缺已经不是美国住宅市场的首要矛盾。于是政府的公共政策开始将重点放在为低收入阶层提供租房补贴上。1974年，尼克松政府出台了住房和社会发展法案，规定符合公共住房申请资格的租户可以通过从地方住房管理机构获得的租金证明，到私人住房市场上租住符合规定的私人住房。政府将协助租客和房东进行租金谈判，最终租客支付的租金部分不超过自身收入的30%，余下部分由地方住房管理机构予以补贴。

　　此后，美国政府又出台了租金优惠券计划。政府发放给受保障家庭一定的租金优惠券，当受保障对象租住租金低于政府规定的住房时，可以保留未花完的租金优惠券；当受保障对象租住租金高于政府规定的住房时，超出租金优惠券的部分由租户承担。到了克林顿执政时期，美国将此前修建的公共住房全部私有化，每年的住房保障预算全部留给租金优惠计划。

　　纵观美国的住房保障制度历史，资金缺口问题、施工质量问题、种族隔离问题、住房废弃问题、对私人住房投资的挤出问题、分配管理问题、政府决策问题层出不穷，最终使美国政府放弃了计划色彩浓重的公共住房修建计划，转向更加市场化的租金优惠计划。（张昊 整理）

　　作者：张敏