广东部分村庄出现“制度过剩” 多数已变成摆设

　　南方农村报讯（记者 刘龙飞） 为配合广东省村级基层组织建设工作会议的召开，南方农村报从今日起推出系列报道——村民自治启示录。

　　在我国村民自治推行的30年中，制度建设始终是其核心内容。从《村民委员会组织法》到“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的相关制度，从中央完善村民自治制度的各项举措到地方不断涌现的村治模式和制度创新，“制度建设”在村民自治发展和完善中发挥着重要的作用。

　　然而，近年来，随着村民自治进入发展的瓶颈，“制度建设”也陷入了困境：一方面，经过多年的积累，农村关于村治的制度扎堆，但大多数被束之高阁，农村出现“制度过剩”的现象；另一方面，当前农村出现的诸多问题，或多或少都和村治制度不健全有关，“制度缺乏”问题依然存在。

　　在农村治理和发展过程中，应该如何把握好制度建设的方向？南方农村报记者试图通过对当前村民自治制度建设现状的调查，为这个问题寻找答案。

　　5月29日，在广东连平县人民法院审判庭，当油溪镇九潭村二十多名村民看到已被“囚禁”长达半年之久的村主任吴伟青时，人群一阵骚动。

　　“他是为了维护村里的利益，才出了这样的事情。”九潭村委会委员肖岸雄告诉南方农村报记者，去年11月的一天，一名外地老板想在九潭村建小水电站，找到吴伟青，希望他在同意书上签字，但吴伟青坚持要召开村民代表大会商议。双方发生争执，并大打出手。吴伟青在情急之下用刀捅伤一人，随后被派出所带走。

　　在很多村民看来，去年5月份高票当选为村主任的吴伟青，之所以会身陷囹圄，是因为他上任后烧的“第一把火”——“制度建设”。

　　当选“问题村”村官

　　2011年5月之前，吴伟青在东莞做了十几年的生意。由于事业上小有成就，而且平时经常帮扶村民，为人正直、做事公道的他在九潭村村民中享有较高威望。

　　“他是被我们硬推上去做这个村主任的。”肖岸雄回忆，2011年4月，九潭村村委会换届选举，本来无意参选的吴伟青，经不住村民的轮番劝说，最终从东莞赶回来参选，并在选举中胜出，成为九潭村委会主任。

　　肖岸雄认为，村民之所以推选吴伟青当村主任，一方面是因为他为人正直、乐于助人，在村民中有较高的威信；另一方面，则是由于村民对原九潭村干部很失望。

　　九潭村距离连平县城20多公里，人口近4000，是一个偏僻的贫困村。这里人均收入很低，却拥有丰富的水资源。

　　据村民回忆，2005年，九潭村出现了最早一家小型水电站，从那时起，本地和外地的老板便蜂拥而至，到村里开发水电资源。

　　“现在村里不到10公里的水道上，已经建成了大大小小的水电站12个，平均不到一公里就有一个。”一名知情村民介绍，这些近几年建起来的水电站，大多数都没有经过村民的同意。

　　多位九潭村村民向记者证实，这些遍布全村水道的电站建设，几乎都没有召开村民代表大会讨论，“基本上都是几个村干部说了算，协议也是少数几个人签订的。”

　　为了表达不满，从2007年开始，九潭村部分村民走上了上访的道路，但从县、市到省，甚至到北京，一直未获得满意的答复，九潭村也成为连平县有名的“问题村”。

　　2008年，利用换届选举的机会，村民将原来的村主任“选了下去”，同时推选一名带头上访的村民当村主任。

　　“我们当时觉得应该选一个有责任心的人来维护我们的利益。”村民吴先生回忆，出于这样的考虑，大多数村民在选举时将票投给了一名上访带头人。而这位上访带头者也承诺，当选后将带领村民争取应有的利益。

　　然而，村民很快失望了，他们发现，被自己推选上去的村官，并没有履行他参选时的承诺。在其三年任期内，他不仅没有为村民维权，还放任村里的水电站进一步建设，而村民也和以前一样，仍旧是被忽略的对象。

　　2011年5月，在新一届村委会换届选举中，村民再次用选票将曾经拥立的村官“选了下去”，将吴伟青推了上来。

　　被中断的“制度治村”

　　在村民的印象中，吴伟青是一个敢说敢做的人，这种性格很快在他上任后烧的“第一把火”中得到了体现。

　　“他当选后的第一天就向村民承诺，以后村里的大小事情都要按相关制度和法律法规来办理。”村民吴先生认为，可能是长期管理企业的习惯使然，吴伟青将“制度建设”作为了自己“主政”九潭村工作的首要工作。

　　在肖岸雄看来，由于之前从未接触过农村管理，吴伟青当选为村主任之后，试图用管理企业的方式来管理农村。他的第一步，就是试图让农村各项事务的处理有相应的制度规定。

　　“他曾多次在村干部会议上提出，要按法律法规和相关制度来办事。”肖岸雄说，吴伟青并没有将制度建设停留在口头上，他认真学习了农村各项制度，将基本制度张贴上墙，同时，村里的大小事务，他也坚持按照规章制度来处理。

　　对本村水电站开发问题，吴伟青一方面支持村民对原来开发的水电站的合法性提出质疑；另一方面，坚持按照相关制度来处理新出现的问题。

　　肖岸雄介绍，本村一个水电站在开发过程中，要占用村集体的一块土地建房，吴伟青坚持要按照规定召开村民代表大会讨论。最后，开发商只得妥协。

　　“他做事的方式跟以前村干部不同。”肖岸雄说，虽然在很多村民看来，吴伟青按照规章制度办事是公开、民主，但在另一些人看来，却是“古板”和“不通人情”。

　　可能也正是因为这些坚持，吴伟青在无形中得罪了一些人，最后导致了一场始料未及的冲突，并在随后被警方带走。

　　肖岸雄说，吴伟青出事后，他倡导的制度建设也渐渐销声匿迹了，现在村里的决策和管理，“又变得混乱起来。”

　　“制度上墙”以后

　　九潭村出现的问题，实际上是当前农村制度建设中出现的诸多难题之一。与从一开始制度建设就被打断的一些村庄不同，部分制度完备的村庄，也遇到了更为现实的问题。

　　佛冈县石角镇黄花村主任陈才金介绍，在他十几年的村干部经历中，对农村管理一个最明显的感受是，来自上级部门的关注越来越多，具体表现就是下发的相关制度和文件越来越多。

　　“为了搞好这些制度，我们投入了不少人力物力财力。”陈才金说，近年来，几乎每个月都会有一些制度和文件发到村里，而为了达到上级的要求，村里会隔三差五将这些来自省、市、县、镇的制度文件进行梳理，“该贴上墙的贴上墙，该宣传的就向村民宣传。”

　　6月6日，记者在黄花村委会发现，该村仅制成制度牌悬挂在村委会墙壁上的，就包括《村民委员会组织法》、《计划生育规定》、《村防范处理邪教工作制度》、《农家书屋管理工作制度》、《扶贫“双到”驻村工作组管理制度》、《农村党员干部现代远程教育制度》等近三十项制度。

　　“这些制度牌有一半是上面出钱做的，一半是上面要求村里出钱做的。”陈才金说，尽管没有详细算过成本，但“保守估计应该要2万元左右”。

　　记者在对多个村的调查中了解到，一个制度框的造价从几百元到几千元不等，要做到村里各项制度“上墙”，需要付出不小的成本。

　　乳源县委组织部副部长苏葵介绍，在乳源县，为了达到各行政村“制度上墙”的标准，对经济条件较好的村，他们要求村里自己出钱做制度框；对集体经济较差的村，则由政府出钱。“这些年，在这方面我们先后投入了近百万元。”苏葵说。

　　事实上，“制度上墙”是农村治理的重要内容，能增强村民的制度意识，督促村干部按制度办事等，从长远来看，对完善农村治理具有重要的作用。然而，在现阶段，这种做法并没有起到相应的作用。

　　“这些东西挂在村委会，我们偶尔会去看一眼。”黄花村村民张先生说，由于文化程度不高，实际上很多村民对这些制度并不太了解，甚至有些人“都不知道这是什么东西”。

　　一名长期从事农村研究的学者认为，当前农村制度建设面临两个问题：“一是走向形式化，有些村将制度在墙上贴得很漂亮，但主要是为了应付检查，很少向村民宣传，也很少发挥实际作用；二是庞杂的制度不仅消耗了村干部的精力，也增加了部分村集体的经济负担。

　　一个村有多少制度？

　　实际上，农村制度建设中成本过高、流于形式等问题的出现，正是当前村治制度现状的反映。

　　“村里制度太多了，很多都被我们放进了资料室。”5月28日，河源市源城区河背村党支部书记、村委会主任叶新友告诉记者，算上上面下发的以及本村制定的，河背村主要制度有近50项，但大部分常年被置于资料室，无人问津。

　　记者翻阅河背村《制度汇编》后发现，该村各项制度大致可以分为四类，一是村民自治相关规定，包括《村民选举制度》、《村民议事制度》、《村务公开制度》、《民主监督制度》等；二是具体管理制度规定，包括《村规民约》、《卫生管理制度》、《治安联防管理制度》等；三是农村党支部建设制度，包括《党务公开制度》、《党员教育管理制度》等；四是市县制定的制度，如《五三三工作法》等。

　　叶友新介绍，在这些制度中，有些是大方向性的指导原则，有些涉及对一些具体问题的指导，但在具体的农村事务处理中却很少用到，“实际上大部分是摆设而已。”

　　在一项名为“地方政府涉农政策同农民参与的互动研究”的项目中，华南师范大学农村发展研究中心王金红教授发现，当前农村现有的各项制度，从制定主体来看，有来自国家、省、市，县、镇层面的制度和来自村一级的自治制度；从内容来看，有宪法、法律、行政规章、部门规章、司法文件和党的文件等。

　　“短短20年间，以各种形式，通过各种渠道输入、附着在村庄的关于村民自治方面的制度起码超过100项以上。”王金红指出，村民自治推行以来，制度投入越来越细致、越来越频密。

　　制度的“过剩”与“不足”

　　尽管从数量来看，村民自治并不缺乏制度，但一个不容否定的事实是，当前农村出现的一些问题，都和制度不健全有很大的关系。

　　“当前村民自治中存在一个问题是，一方面，持续的制度建设提供了大量的制度；另一方面，村民自治中的制度绩效却又极低。”王金红认为，当前农村制度建设中普遍存在制度“过密化”与制度“不足”的悖论。

　　“制度过密化”，是指各种外生性的制度嵌入超过了村民自治实践对制度的实际需求，从而导致制度边际效益递减，并最终对村民自治实践形成阻碍；制度“不足”则是由于制度不健全或制度绩效缺乏，给村民自治在实际操作中带来诸多问题。王金红指出，“制度迷信、地方创新、绩效偏低、部门政治，是形成制度‘过剩’与‘不足’悖论的主要原因。”

　　事实上，针对村民自治实行中出现的问题，广东省很多地方都曾作出探索，无一例外的是，这些探索都采取了“制度建设”的方式。如由惠州市委组织部主导、主要针对农村民主决策和管理问题的“四议四公开”制度，由河源市委组织部主导、主要针对农村民主决策问题的“五三三”制度，由梅州市纪委主导、主要针对农村民主监督问题的“村务监督委员会”制度等。

　　2009年由河源市首创的“五三三”制度，是一套对民主决策的程序规定。根据这项制度，农村每项决策都要经过“先由村党支部提出，再交村党员大会讨论，再交村委会讨论，再交村民代表大会讨论”的流程。

　　河源市委组织部张燕雄科长向记者介绍，“五三三”制度在推行过程中遇到了不少问题，目前实行效果并不理想，主要原因是“制度设计得比较复杂，一次决策要开好几次会，对农村来说推行成本过高”。

　　王金红认为，一方面，在村民自治的建构中，一些制度设计者对制度寄以过高的期望，倾向于将村民自治中的每一个环节都通过详尽的制度进行规定和约束；另一方面，一些部门将村民自治制度建设作为追求政绩的手段，盲目创制，导致制度绩效偏低。

　　有学者指出，当前农村制度建设中一个值得警惕的现象是：“制度设计者觉得制度可以解决一切问题，从而热衷于制定各种制度；但到了农村，制度被束之高阁，问题依然存在，于是制度设计者再制定更加详尽的制度；最后造成制度扎堆，问题却得不到解决。”

　　村治需要怎样的制度？

　　事实上，不管是由外力推进的制度建设，还是农村内生性的制度建设，都不乏成功的案例，也在解决农村问题中发挥了重要的作用。

　　从2007年开始，蕉岭县对农村民主监督制度进行了探索，经过近5年时间的完善，“村务监督委员会”制度逐渐走向了成熟，并在梅州市推广，对完善村级监督发挥了重要的作用。而发源于云安县横洞村的“三级理事会”制度，则是农村内在制度建设的典型。这场发自基层的创新，通过村民自发成立组织、成立村民理事会、制定村规民约等方式，为农村社会管理和发展注入了动力。

　　与此相反的是，一些地方的制度建设滑向了“绩效低下”的边缘，甚至突破了法律允许的范围。

　　2010年3月16日，为了杜绝社员的不规范上访行为，江门市新会区会城街道城东经济联合社制定《维护城东经济联合社信访秩序的制度》。该制度规定，对于上访社员，社(村)治保部门按规定予以处理，包括停发土地分红、退休金，不得聘用到本社及下属公司工作等。2008年10月1日，连南县香坪镇盘石村出台《村规民约》，在共计20条规定中，涉及罚款或收费的有16条，罚款金额5到5000元不等，事项涉及破坏公共秩序、通奸、盗窃、偷杉木、牛羊吃(别人家)蔬菜、鸡鸭吃(别人家)谷子等，内容十分详尽。

　　王金红教授认为，要摆脱当前村民自治中的制度建设困境，“一个重要的选择就是谨守国家与社会的边界，尊重制度供求均衡的规律，减少各级政府对农村无序的制度嵌入，按照‘适度制度化’的原则清理现有制度，将跟村民自治‘四个民主’关系不密切的形式主义制度予以清除，增强制度供给的实际效用，同时鼓励村民们根据村庄共同体内在的、自然的需要制定相关的村规民约。”