11次现场执法未解决污染 源于镇街权责不对等

　　“如果11次都解决不了问题，你环保局的牌子还有没有权威性？”日前，省委常委、广州市委书记万庆良获知钟落潭镇一企业长期排污、村民多次反映未获解决后，严厉责问有关部门负责人。一石激起千层浪，市委书记“发飙”引发深思：环保执法缘何困难重重？镇街无权监管却又承担属地责任是否合理？简政强镇为何难以落到实处？在市委书记的高度关注下，该宗企业污染案有望得到圆满解决，但这毕竟不是常态，加强社会管理、强化公共服务需要作出制度设计、政策安排。

　　本期广州圆桌，我们邀请了3位专家和1位基层干部，围绕新闻事件背后的行政逻辑、基层困境及解决之道等焦点问题进行探讨。

　　CFP供图

　　监督执法主体职责不清

　　南方日报：11次现场执法仍解决不了一个企业污染问题，事件本身说明了什么问题？

　　戴黍：政府各个部门之间、上下级之间往往存在行政壁垒问题。此类监督执法工作，不同部门之间、上下级政府之间存在相互推诿的情况，哪些是“肥缺”，哪些是“苦差”，大家心里都有数，导致有些事项无人认领，大家都不愿去碰，有些事项却争着管、抢着管。在这种情形下，尤其需要对权责作出清晰的界定。

　　此外，监督执法主体存在结构性缺陷，由于大范围内的政府职能没有得到整合，监督执法主体分散在各有关部门，一些关联性较强的监督执法任务不能形成合力，从而导致了监督执法缺位；再次，监督执法主体职责不清、工作难以衔接、信息无法共享又引发了职能错位。

　　史传林：对于地方绩效考核，目前最终还是落在GDP上。在环保执法过程中，如果真正将一些企业关停，有可能导致GDP下降，也可能因为工人失业而产生一些社会不稳定因素，政府肯定会综合考虑，然后再作出决定。如果不把环保纳入“一票否决”，这种局面恐怕难以根治。此外，领导实行的是任期制，而环境保护工作需要长期努力才见成效，造成各级领导干部根本不重视这一工作。

　　彭澎：从发展角度来看，环境保护当前还处于弱势地位，得不到各级党委政府的真正重视。譬如一些大项目，环评方面往往作出一些让步、妥协。

　　张义：主要还是执法不严。一般来说，镇街发现问题反馈至环保部门后，环保部门来现场后，首先是督促其整改。被投诉的那个自行车厂，也安装了净化设备。但问题是，环保部门没有力量搞好后续监管，一套净化设备运行要成本，有投诉、检查时，上线运行一下，人一走就关掉。镇街只有监督权，发现问题后可以督促其改正，但很难有效制止。

　　镇街权责不对等亟待改变

　　南方日报：这一事件既反映出广州环保部门执法力量薄弱、执法成效不足，也折射出广州镇街执法权力缺失，但又承担无限责任。如果把部分行政执法权力下放基层，对于加强社会管理、强化公共服务能否有积极意义？

　　戴黍：公共管理有一条铁律，权力和责任一定要对等，如果二者不适应，权责不对称，长此以往一定会出问题。广州不少镇街面积大，外来人口多，入住企业多，经济发展快，镇一级政府承担了大量的管理职责，但行政许可、行政审批及行政执法权并没有真正放下去。类似这种企业污染事件，不应该因为某个领导的特别关注才得以处理，而是应该靠制度化、常规化的手段来解决。镇街政府无权，但出事后要被问责，违背了权责对等原则。

　　史传林：简政强镇最早是在顺德推开的，改革成效不错。一方面是推行大部制，优化组合党委、政府的组织架构，一方面是梳理行政管理事项，能放的往下放，镇街承接权限后，着力在规范行政、减少环节、提高效率上实现“大提速”。在我们的行政序列中，镇处于最末端，“压力体制”在镇一级政府中体现得非常明显，上边千条线，下边一根针，中央、省、市、县都是间接管理，镇是直接面向群众，承担的公共事务压力大，签了很多责任状，但有些也落实不了，改变这一现状需要重新调整利益格局。

　　彭澎：关于简政强镇，我想打几个问号。上边做不好的，下边是不是一定能做好？难道省、市讲政绩，镇就不讲政绩？现在的问题是层层要权，省里向中央要权，市里向省里要权，镇街向市区要权，行政许可、审批及执法意味着资源，都想聚在手里。如果有严格的考核，拿权的要承担责任，估计大家也不会要了，放权也不是万能的。

　　张义：如果给镇街执法权，对于搞好基层治理极具积极意义。譬如我们有环保方面的执法权，我们肯定会统筹考虑，比如制定切实可行的低端企业淘汰计划，把那些重污染的行业、企业淘汰出辖区。环保部门也可以制定这个计划，但他们执行不下去。如果审批、监督、执法一条龙，我们发现问题就可以处理，行政效率将大大提高。

　　区一级政府也无权下放

　　南方日报：广东省早已下发《关于简政强镇事权改革的指导意见》，广州市也推出了实施意见，但事权改革缘何难以推进？

　　戴黍：应该说，我们的行政机制设置存在问题。从权力使用的方便考虑，上位权主要集中在关联部门。就拿行政审批来说，各部门中一般按管理条块设置内设机构，某一类事务的审批、管理和监督集中在一个内设机构中，这使得一些政策性的管理变成了审批的条件，一些管理和监督措施也由审批替代了。

　　史传林：一方面，乡镇这个层级，很早就有存废的争论。从中国传统来讲，自秦朝至清末的两千多年，“皇权止于县政”，乡里制度集中地反映了宗法性与行政性的高度整合，新中国成立以来很长时期，乡镇的功能主要是农村治理；另一方面，对于经济发达地区，传统概念早已突破，也需要配套改革，但现在公共利益部门化倾向十分明显，权力背后是资源和利益，改革意味着利益关系的重新调整。不要小看简政强镇，从大处讲这一进程涉及国家行政体制改革的整体推进。

　　张义：广州市目前是市、区、镇街三级架构，市层面权限占大头，区里也没有多少权可以放。为什么这么说，拿我们区来讲，镇街干部与区直机关干部经常交流，我也在区职能部门任职过，去年，市向各区（县级市）下放了一批事权，情况才稍有改变。此外，目前对职能部门没有严格考核，如果我们针对国土规划部门考核每年度违章建筑的占比，这就会倒逼他们改革创新解决问题，而不是把标准、条件设置太高，过不了审批关就是违法，实际造成全部违法。但实际呢，这一项考核的是镇街，权责严重不对等。

　　政府扩权冲动亦需警惕

　　南方日报：也有人担心权力下放造成监督真空，简政强镇尚需哪些配套机制？

　　戴黍：确实存在这一问题，这需要从另一个层面去做好制度设计，包括财力保障、监督体系等。但这并不是阻碍权力下放的理由，简政放权的大趋势不能动摇，如果基层在承担大量事务的情形下，而没有一定的决定权和自由裁量权，造成的后果会更严重。至于实施效果以及反映出来的问题，需要边摸索边解决。

　　史传林：基层面临社会管理压力，权力下放是一方面。但我们也要反思，基层也要扩权，是不是政府管得太多？政府本身就有扩权的冲动性，加之公民社会比较薄弱，面对分散的个体，政府这种冲动需要抑制。同时，压力大往往是因为政府职能边界太宽，就这次这个污染事件来说，国外的经验是很多环保NGO会介入，而不仅仅是政府的干预，行政权力介入有强制性，社会组织、媒体的介入效果往往会更好，会给企业带来一种社会压力。

　　张义：简政强镇要落实到位，确实还需要先期考虑配套机制问题。一是财力、人力的配备，切实做到“权、责、财”相统一，事权的增加，意味着人员的增加；二是法规需要进一步完善，行政执法权现在只赋予县级以上政府，广州的中心镇行政级别已经是参照县级政府，如何理顺市、区、镇关系，制度上需要作出安排；三是监督体系方面，我们应该把所有事项的办事程序公开化、规范化，使其简单明了，不能再是以文件形式内部流通，再就是严格考核，如果权力下放，出问题遭罚理所应当。

　　撰文 南方日报记者 黄伟

　　嘉宾

　　戴黍 华南师范大学公共管理学院教授

　　史传林 华南农业大学公共管理学院副院长

　　彭澎 广东省体制改革研究会副会长

　　张义（化名） 广州市某区基层干部

　　主持人

　　黄伟 南方日报记者

　　网友热议系列报道

　　反响

　　连日来，本报陆续刊出了《11次现场执法，为何解决不了企业污染》、《考核责任状接到手软，放权强镇不能纸上谈》等报道，吸引了不少基层干部、专家学者及网友的广泛关注。

　　网友“葱葱卷儿”感叹，“遇到这些横的，环保局搞不定，遇到真正爱环保的，他们可从来没手软过，狮子大开口才是他们的强项，环保从来都不是他们的强项。”

　　网友“菄田”说，现在部门最大的压力不是本职工作，是各项考核！

　　貌似专业人士的网友“PM魔灵座”说，国内的绩效行政问责还是一个较为新鲜的事物。