以土地为筹码 全国部分园区用地成本水涨船高

　　虽然我国高新区、经济开发区等各类园区经过多年发展均已成为当地重要的经济增长极，但一些地方在扭曲政绩观的引导下，存在招商拼土地，贴本引企业，“脸上贴金、兜里贴钱”的“负债招商”现象。在此背景下，一些企业趁机圈地，“围而不建”、“圈而不发”的问题暗流涌动，不仅造成土地资源浪费，园区后续发展也面临深层危机。专家认为，除了地方和国家层面要加强整顿园区土地使用秩序，各园区必须通过强化政策引导和管理落实等手段促进产业升级、加速“腾笼换鸟”。

　　园区用地成本水涨船高

　　近年来，国家高度重视园区经济发展，我国国家级高新区已由原来的56个发展到约90多个，未来还将发展到100多个。加上国家级经开区、省市县三级各种名目的园区等，在全国范围内一定程度上形成了开发区招商竞争局面。

　　国家高新技术开发区发展战略研究会秘书长宋捷、广州高新区管委会科技和信息化局副局长朱平等人告诉记者，虽然土地资源越来越少成为共识，但为了引进大项目，土地仍然成为各地招商取胜的重要法宝，园区要真正能坚守以产出、税收贡献、技术含量等原则招商很不容易。

　　据记者了解，广东有一家知名大企业想进驻一个国家级高新区，一开口就要地100亩，可是经评估该项目实际用地只需十来亩，这个园区拒绝了这家企业的用地要求。而这个项目一转身，就在外地园区却得到了200亩土地的优惠待遇，广东这个园区只能徒呼奈何。

　　各地竞相以土地为筹码招商引资，使园区用地成本等招商硬投入水涨船高。中部一个国家级园区技术创业服务中心负责人坦言，土地资源已成为制约园区发展的最大困难之一。“2003年时，我们园区一亩地平均用地成本仅4 .5万元，这个成本还能与土地收益基本持平，而且用地要求只需达到"三通一平"即可。而现在每亩地的成本则一路蹿身至50万元至60万元，用地则要求"九通一平"。有时还得附加由政府每亩出资20万元"倒贴"买地等条件，更有甚者连厂房都要盖好奉送，才能引来大项目。”

　　不仅宝贵的土地等资源被企业以低成本甚至零地价获得，有的地方还得给予多年税收返还和用电、用水、用气等优惠政策。记者看到很多园区都出台诸名“加快主导产业发展的若干意见”的文件，这些文件都大同小异地开出了各种包含土地、税收等多种优惠条件。如对新引进的符合产业发展需要、固定资产投资每亩200万元以上或每亩产出250万元以上的关键零部件项目，优先优惠提供用地。又如，创业基地创办三年内自身所纳税额地方留成部分，财政予以全额奖励，满三年后的五年内按留成部分的50%予以奖励；国土部门要优先安排创业基地建设用地，房产部门要及时为创业基地及入驻企业办理产权分割手续，产权分割所发生的税费地方留成部分全额奖励给创业基地和企业，执行期5年等等。

　　一位研究国家级高新区建设发展的专家说，有的地方许诺将多年的各种税收返还给企业，还有水、电、气优惠补贴可持续长达五年甚至更久，政府大量资金投入都在为企业经营无偿买单。在此背景下，一些企业已经被很多地方政府“惯坏”了，有老板面对招商官员竟然要求返还个人所得税。

　　一位长期在园区负责招商的干部无奈地说：“园区每出让一亩土地、每引进一个项目就是在负债，政府招了商、赚了面子，引进大项目却给当地财政带来沉重负担，是名副其实的"脸上贴金、兜里赔钱"！”

　　“圈而不建”后患无穷

　　业内专家指出，招商引资“脸上贴金、兜里贴钱”现象的根源在于地方政府急功近利的政绩观。一位管理国家产业基地的干部就此分析，一些地方领导多是“候鸟”型的，搞几年就走，难以沉下心来谋长远发展，都希望任期内快出成效。看到好企业、大项目来了，一拥而上，不惜血本。“园区面积开发得越大，似乎越能显现政府抓经济发展的业绩，有人就乐此不疲。”

　　记者在采访中还了解到，一个中部省份一个大型工业园区近些年出现了跨越式发展：随着招商引资带来的大批项目入驻，这个地方综合经济实力从3、4年前在全省30位左右，一跃升至前15位。但一番针对违法、违规用地的调查结束后，却发现这个地方违法用地严重，其中仅违规设立的一个“园中园”就清理出38宗违法违规用地，罚款近1900万元，一批相关责任人受到追究。

　　一位熟悉地方园区招商“内幕”的专家认为，地方政府之所以敢屡屡突破土地“红线”，关键是干部考核的“指挥棒”在起作用。因为无法抵挡“投资饥渴症”带来的用地冲动，不惜打“擦边球”，在政策“红线”边缘游走，千方百计逃避土地监管。在这种指导思想下，招商引资一些眼前利益如项目总体规模被看得很重，而维系地方经济持续发展的产业和企业单位产值、预期税收、资金密度、技术乃至环保水平等，被置于“无关紧要”的地位。

　　在此背景下，一些企业和老板动起了心思。他们“吃定”了政府这番心思，披着产业经济项目外衣的“圈地运动”由此暗流涌动。如华南一个国家级产业园区，72平方公里的园区里，本来可用地面积就只有40多平方公里，然而仅仅五年的开发，就只剩下三分之一的可开发土地面积了。

　　在园区招商与资本的“博弈”中，后者总是居于“不败之地”。项目成功，公共财政真金白银换来的土地、配套、各种补贴和优惠、返还、奖励等，经过一番“腾挪”可以进入个人或者小利益集团的腰包，让其财富积累像滚雪球一样迅速壮大。而项目如不成功，也不要紧。“有的企业圈了地，没生产几天，一看效益不好拍屁股就走了，企业没有太大损失，政府前期投入巨大就打了"水漂"，政府被投资商玩了也只能哑巴吃黄连。而有的企业完全是冲着土地来的，圈了地啥也不干，"晒"几年等着地价涨了卖出去，就坐收厚利了。这相当于属于全社会的公共财政资金经过一番"腾挪"，转进了个人的腰包。”一位国家级高新区产业发展局负责人说。

　　“腾笼换鸟”势在必行

　　记者在采访中听到很多业内人士强烈呼吁，不能再任由园区“负债招商”继续发展下去。他们认为应当积极转变园区发展思路，加强政府宏观指导规划，加快就地“腾笼换鸟”，让“园区经济”走出一条节地生金之路。

　　首先，高新区应科学规划整合定位。

　　加强科学规划、为园区整合定位已成当务之急。目前，国家级园区发整体布局缺乏规划，国家相关部门应对全国国家级园区进行疏理，如“大连造船”、“酒泉航天”、“湘潭电机制造”等国内产业集聚区一样，明确定位，从而避免恶性竞争。广州高新技术产业开发区管理委员会政策研究室副主任陈永品博士则认为，目前国内每个园区都朝着大而全的模式发展，其实国外园区成功的案例都是走小而精的道路。从国情看，我国沿海园区可以走大而全的道路，而内地园区则应走精致园区和特色园区的道路。

　　其次，提倡“腾笼换鸟”模式盘活土地。

　　业内专家纷纷指出，土地资源紧缺的形势将会越来越严峻，唯有充分挖掘寸土寸金潜力，推行腾笼换鸟来盘活土地存量，科学集约用地，才能赢得新优势。湖南一位园区负责人认为，与其坐等增量，不如盘活存量，园区应加大对闲置土地的清理和闲置厂房的合理置换力度，一方面对停产、半停产企业进行调查摸底，引导企业对闲置厂房等存量资产进行分类利用，另一方面引导建而不产或低产的落后项目进行转让、更新，以“腾笼换鸟”方式让闲置厂房起死回生，同时也促进园区产业转型升级。

　　另外，进园企业严格把关正本清源。

　　东莞松山湖高新区管委会副主任李航认为，园区要集约用好土地，关键是严把土地“闸门”，不能企业要多少就给多少。要从招商的源头入手，对项目的准入条件、项目用地价格、项目评审机制及程序、项目用地控制及建设要求都作出明确规定，要求入园项目必须符合国家产业政策，禁止引进淘汰的落后生产工艺，必须符合环保要求，工业项目必须达到投资强度，全力吸引占地少、科技含量高、附加值高的项目， 并 鼓 励 投 资 者 通 过 租 赁 、并购、转让、重组、合作等方式盘活土地资源，从而最大限度地提高单位土地面积的利用效率。松山湖园区就尝试建立一个项目评估机制，实行动态的优胜劣汰管理。(记者陈冀 苏晓洲)

　　作者：陈冀 苏晓洲 (来源：经济参考报)