陕西将试行“劝富济贫” 避免财富集中污染扩散

　　来源：法治周末

图为府谷从老高川镇到大昌汗镇的路上，一家焦化企业排出的隆烟。

　　法治周末特约记者 贺宝利

　　发自陕西

　　“2011年，我们已经让24万多陕南贫困人口搬出秦巴山区。在陕南，10年内我们扶贫式搬迁人口目标是240万！”电话中，陕西国土厅一名负责人颇为大气地对记者说。

　　扶贫搬迁240万人，所需资金大致688亿元，这仅仅是陕西移民搬迁的一部分。

　　法治周末记者日前从相关部门获悉，陕西除在未来9年中实施上述庞大计划外，同时在陕北革命老区的黄河沿岸及白于山集中连片的特困地区，计划用10年移民搬迁59万贫困人口。有业内人士估计“两项庞大扶贫工程所需资金几近千亿人民币”。

　　法治周末记者独家观察发现，陕西省政府之所以能“豪迈大气”，是在这场耗时计划10年的浩大工程背后，有着乐于“埋单”的三大地方国企，即延长石油、陕西煤化、陕西有色。有这三家国内能源新贵的雄厚财力支撑，足以让陕西在国内搞出有声有色的民生工程。

　　不过，作为一项尚在“试水”中的“社会创新管理”，法治周末记者观察到，陕西的“劝富济贫”，也经历了一个探索实践过程：从早期首先在民营企业范围内，引导陕北煤老板与企业所在地的村组“结对帮扶”，到直接引导企业让利于民实现“利益共享”；再从在国有资本收益预算中单列“社会公平调剂基金”，到直接引导国有能源企业参与地方庞大民生工程，陕西“两步走”的“橄榄型社会结构”治理理念渐次明晰。

　　作为一项“顶层设计”，尽管十六届四中全会中便明确提出“利益协调”机制，但各地并未大面积“试水”，陕西借助行政乃至财税手段大胆试行，颇有首吃螃蟹的味道。

　　煤老板的

　　“矿群利益协调”

　　“村矿利益共享机制，是我们积极化解矿区由贫富差距引发的各种利益矛盾，在神木县店塔镇、府谷县新民镇等地的实践经验基础上提出的。实施几年来已被当地企业与群众广泛接受。2011年乘陕西煤改东风，我们向全市试行推广。”榆林市一名副市长接受法治周末记者采访时如是说。

　　按照这位负责人的说法，榆林“村矿利益共享机制”的建立，也经过长期的实践探索：从神木、府谷开发之初煤老板获利后自发为当地村民修桥修路，到地方政府出面有组织地实施“结对帮扶”，再到前两年神木、府谷两县动员煤炭企业家捐助成立数十亿的教育、医疗慈善基金，一路走来有明显的“劝富济贫”的特色。

　　法治周末记者调查了解到，在当地政府的大力倡导推动下，2005年府谷的刘彪曾出资8000万元，为煤矿所在村庄建起了40套3层别墅，稍后，被称为榆林首富的高乃则出资7.5亿元为自己的家乡建起60多套别墅、万头养猪场和两所大型农业示范园。

　　“其实，煤老板的捐款主要是响应政府号召。2010年我们府谷57位煤炭企业家一次就捐了12.8亿元。第二年的4月，神木县政府牵头的医疗卫生、文化教育、社会保障的三大公益慈善募集活动中，一次就捐了38.18亿元。”曾经首应府谷政府号召、个人捐款已达1亿元的府谷县兴茂集团党委书记党忠告诉法治周末记者。

　　记者发现，在试行“劝富济贫”之前，陕北当地早已开始探索并将之“制度化”。相关资料显示，10多年前神木县店塔镇政府，便开始了以“吨位煤抽取一定环境污染补偿费”的做法，由基层政府统一收取后，统一解决矿区群众的塌陷补偿等问题，用以化解“矿企矛盾”。

　　“2009年开始，我们府谷新民镇要求全镇村企联建党支部，让17名企业所在的党支部书记到煤矿担任民调(民事纠纷化解)副矿长，组织当地农民入企就业、本地农民外搞运输、村民以占股1%的方式参与煤矿经营，以利益纽带将矿群双方紧紧绑在一起。”府谷新民镇东沟煤矿负责人余侯兵告诉法治周末记者。

　　“我们煤矿的作法，被当作典型向各地推广。省委书记赵乐际还专门到矿里做过调研。”余侯兵补充道。

　　法治周末记者还了解到，2010年12月，横山县也试行出台了用以指导协调矿群利益关系的政策性指导文件。文件的核心是，以境内煤矿产煤收取每吨6元的“资源开采损害补偿费”，用于矿区群众补偿。补偿标准普遍高于国家有关林业、土地等行业的补偿标准，高于相关行业标准的30%。2011年6月1日，横山再次出台“横山26条和谐矿区长效机制实施意见”，对矿区群众损害补偿标准又做了提高。

　　“实际上，2011年7月1日，我国新修改的煤炭法正式启动实施的当日，榆林200多名煤老板被邀请到榆林市委会议室，脱胎于横山县的矿群利益协调机制新方案，被用来向榆林全市煤老板动员。现任陕西省副省长、原榆林市委书记李金柱对煤老板的耳提面命，被业界公认为是榆林全面启动推广矿群和谐的标志。今年煤矿效益差，推行力度不大，但我们仍在探索矿群利益协调长效机制。”榆林市一领导告诉法治周末记者。

　　记者同时了解到，除榆林在企业内大面积推广“劝富济贫”外，延安、渭南等地也有类似的探索。

　　国企资助下的

　　“资源红利共享”

　　比在陕北煤炭行业内探索展开“劝富济贫”稍显滞后的是，从2011年起，陕西探索让地方国企直接参与地方民生工程。

　　与在民企中展开“劝富济贫”相比，国企展开的更为顺利快捷，这场被解读为“国企履行社会责任”的行动，当年便得到能源巨头神华集团等众多国企的响应。

　　法治周末记者调查了解到，得益于得天独厚的资源优势，在陕能源企业近年来风生水起，无论是早已入驻的神华、长庆，还是近年来新加入的中煤、中盐，因资源而抢滩布局的趋势有增无减。而竞争中成长起来的陕西地方国资企业，在中西部地区已经是“一枝独秀”，延长石油、陕西煤化、陕西有色等已经跨入收入超过千亿元规模的巨型国企行列。新近数据显示，陕西省属国企营业收入和净利润已经分列全国第10和第4，西部第一，资产总额位列全国第7，净利润仅次于山东等少数发达省份。

　　“在不影响企业正常经营活动的前提下，我们试图在更广阔的领域引导这些国企多尽社会责任。”陕西一位省里领导曾经坦言。

　　法治周末记者调查获悉，2011年延长石油和陕西省财政共同出资组建了保障性住房建设公司，为陕西保障房建设搭建了一个“保障”平台。而此次延长石油出资20亿元，远高于陕西财政10亿元的出资。2012年，延长再次为陕西保障房建设增资。

　　“延长集团已经成为我们陕西保障性住房建设资金投入的主力军，目前与陕西财政共同融资已达115.5亿元。”陕西国资委一名工作人员告诉法治周末记者。

　　当地官员接受相关媒体采访时坦言：“去年我省保障房建设能一直走在全国前列，就是因为资金到位、保障有力，后来全国许多地方都采取我省这样的办法。”

　　而对另一项10年所需资金预估688亿元的陕南大移民计划，陕西则成立了陕南移民搬迁工程有限公司，注册资本30亿元。其股东分别为省财政厅和陕西有色金属集团，分别出资10亿元和20亿元。

　　“移民搬迁的资金缺口，由我们陕西省有色金属集团提供担保，将通过银行贷款解决。”陕西有色一名中层管理干部向法治周末记者透露。

　　记者从陕西国资部门公开资料中获悉，上述公司将“在政府主导和政策扶持下，以社会性和公益性为宗旨，由企业以项目建设的模式，推进移民搬迁安置工作”。

　　“我们已经投入60亿元的扶贫开发资金。”前述陕西有色负责人告诉法治周末记者。

　　而在陕北，一项计划将黄河沿岸、白于山区集中连片的特困户59万的扶贫移民搬迁同样已经开始实施中。相关资料显示，由省、市、县和企业将共同筹资22亿元作为搬迁的启动资金中，央企神华将成为最大的股东。

　　而对陕西另一大煤化企业——陕煤集团，当地政府则希望通过“结对帮扶”的形式，帮助陕西纺织、食品、旅游等弱势行业走出困境。

　　“陕西乳品龙头企业银桥集团已经得到陕煤的注资支持，陕西希望银桥在地方国企龙头老大陕煤的帮助下走出陕西，迈向全国。与此同时，陕煤为地方铁路网建设筹集20亿元，另有2.27亿元的投入用于完成老矿区的棚户区改造。”前述陕西国资委工作人员如是说。

　　“对于地方国企所承担的社会责任，我们希望将其进一步制度化，以使更多人分享优质资源型国企红利。”陕西一名财政官员透露。

　　法治周末记者了解到，事实上从2012年开始，陕西省财政已在国有资本收益预算中将专列“社会公平调剂基金”，目的是进一步扶持纺织、食品等低效弱势行业，以及开展更多的民生工作。

　　“橄榄型社会”

　　治理理念渐次明晰

　　“任何企业，无论民营还是国企，都不会主动将辛辛苦苦赚来的钱捐献出去。只不过与所在地村民及政府搞不好，首先是正常生产无法维持，其次企业要发展必须积极响应政府号召，才有可能从政府职能部门得到赖以长期生存的土地、矿产等资源。”陕西一国企领导道出企业“扶贫济困”的深层原因。

　　法治周末记者调查了解到，西部地区特别是资源型经济地区，目前尚无一个较为成熟的地区性政策，着眼于从利益协调层面去探索化解基层矿群纠纷。

　　“矿群纠纷，在表现形式上，大多都是矿产资源型企业所在地的群众多以水源枯竭、环境污染、房屋裂缝为由阻挡企业，而企业则以正常生产受到影响为由，导致双方发生纠纷，少数甚至以非理性方式直接发生对抗。但大多数企业家能积极主动化解，比如日前在北京出资1亿元设立慈善基金的刘彪，就曾以修建8000多万元的慈善别墅为搬迁条件，既改善了群众的居住条件，又换来了煤矿开采所需的村民旧居地下的丰富煤炭资源。而在陕南，陕西有色集团与刘彪的慈善搬迁，也有异曲同工之妙。”陕西一名熟悉资源开采的业内人士告诉法治周末记者。

　　“陕西能源资源开发，已经引发贫富差距两极分化，而由贫富不均引发的社会矛盾也日渐显现。地方政府在无法律法规可循的情况下，动能源大户奶酪分发给弱势群体，完全是明智之举。”陕西资深律师武广涛如此认为。

　　法治周末记者同时注意到，在2012年《社会管理蓝皮书》的发布会上，北京国际城市发展研究院副院长朱颖慧表示，“财富向少数人集中，污染向大多数人扩散”的趋势正在愈演愈烈。她认为，收入差距和占有财富的不平衡，正在将我国定型为两极分化的社会结构，而中间阶层的缺失，正成为社会不稳定的潜在根源。

　　而经济学家赵海均提出了“橄榄型”社会的社会结构理念。他认为健全的社会形态应当类似一个橄榄：位居两头的极富极贫者都很少，中间阶层却很庞大，使得从最贫到最富之间有一个充分的过渡，社会成员有不断上升的“盼头”，有助于缓解贫富差距造成的对立情绪和其他相关社会问题。

　　“地方政府在利用行政乃至财税手段引导资源型企业济贫的同时，更应该将之上升到分配制度改革的高度，探索从机制、制度层面建立一套行之有效的规章制度，毕竟行政手段不具有强制约束力。”武广涛同时认为。

　　陕西省人大常委会法工委一名官员认为：“我国目前尚无专门适用资源开发特别是煤矿开采对当地群众进行补偿的一个法规，而地方也未出现类似的条例。全国人大几年前就开始调研，但因各地资源开发条件千差万别，到目前尚未形成共识。不过，我国尚处在计划经济向社会主义市场经济过渡时期，加之各地资源开发千差万别，出台广泛适用的专门用以协调矿群利益的法律法规目前几无可能；另一方面，具体到陕西，无论是陕北的民营企业，还是上述三大地方国有企业，都是依托能源资源快速发展壮大的，企业以非市场化手段拿到极为廉价的能源资源，在能源需求极为旺盛的市场中赚取了巨额暴利，理应将资源红利向社会回馈。”

　　上述官员同时认为：“社会转型时期，执法部门在无可适用法规来规范相关阶层的权利与义务的情况下，社会管理更需要执政者创建较为合理的利益协调机制，以行政手段来协调各阶层的不同利益。某种意义上讲，陕西以社会公平为出发点，广试劝富济贫，既为企业发展创造了好的外围环境，也让弱势群体得到实惠，体现出理论界倡导的橄榄型社会结构治理理念。”

　　据记者了解，2004年以来，我国有关出台收入分配改革方案的消息几乎年年不断，但总是“只闻楼梯声，不见人下来”。对于“难产”的原因，相关专家指出，主要是在于它牵涉到了各种利益的博弈，包括垄断利益群体和资源利益群体。陕西“资源型利益协调机制”的探索试行，在已经形成仍需加大改革共识的今天，无疑是“破冰之旅”。