党的决策机制与时俱进

2011年6月28日，上海，市民观看《红色的起点 永远的丰碑——上海纪念中国共产党成立90周年美术作品特展》

　　“把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效”

　　10月22日，中共中央政治局召开会议，研究拟提请十七届七中全会讨论的十七届中央委员会向中国共产党第十八次全国代表大会的报告稿和《中国共产党章程（修正案）》稿。

　　此次会议的一项内容是，听取十七届中央委员会向中国共产党第十八次全国代表大会的报告稿在党内外一定范围征求意见的情况报告，听取《中国共产党章程（修正案）》稿在党内一定范围征求意见的情况报告。

　　重大决策征求党内外的意见，这已经是执政党决策的一个组成部分。

　　2011年7月1日，中共中央总书记胡锦涛在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话中，多次提到党的决策机制，“完善党内民主决策机制”，“提高改革决策的科学性”，“我们建立健全深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，保证决策符合人民利益和愿望”。

　　而在2010年年底公布的《中共中央关于十二五规划的建议》中同样明确提出，要“健全科学决策、民主决策、依法决策机制”。

　　浙江大学光华法学院常务副院长朱新力有一个比喻，如果把决策者视为一部车的驾驶者，决策程序则是一个跑道。“一旦跑道不符合条件，即使驾驶者是卓越的车手，所驾车辆为顶级跑车，也无法跑出速度、跑出质量。”

　　自中国共产党建党之初，其决策机制始终与时俱进。

　　从“婴儿”到独立

　　1921年建党之初，中国共产党尚是共产国际的一个支部，决策上几乎唯共产国际马首是瞻。

　　这一时期的决策机构，是党的一大召开时建立的三人组中央局，陈独秀任书记。至于暂不成立中央委员会的缘由，是因为“全国只有五十多名党员，人员少，事务少”。中央党校党建部教授高新民认为，二大、三大时虽然选举了中央执行委员会，但负责人一直是陈独秀，只是二大、三大时，负责人陈独秀称委员长，四大时改称总书记，总书记仍为陈独秀。

　　中国人民大学党史系教授何虎生告诉《瞭望东方周刊》：“刚建党时候党内就有两个意见，李汉俊主张分权，陈独秀主张集权。”

　　陈独秀的家长制作风后来引起多人不满，并导致了建党初期多人退党。“李达后来为什么退党，就是因为总书记什么都管，连谁娶老婆都管。”何虎生说。

　　陈独秀犯了右倾机会主义错误，并给中国大革命带来了损失。而实际上，这位“家长”当时并非一人决断。在他背后，共产国际才是真正的舵手。当蒋介石在1927年下令停止总罢工和解除工人纠察队武装后，陈独秀致信上海区委“表面上要缓和反蒋”，便是遵照的共产国际和联共（布）的指示。

　　曾任陈独秀研究会会长的学者陈铁健说，斯大林在1943年解散共产国际时承认，“我们现在可以还陈独秀一个清白，还中共中央一个清白，这完全是莫斯科在那里瞎指挥造成的错误”。

　　大革命失败后，中共开始反思，并逐渐脱离共产国际的控制。

　　1928年的中共六大值得一提。这次会议，开始强调党内决策的“民主集中制”；此后的1930年，红一方面军总前委和江西行委在罗坊开会，正是在这次会议上，民主讨论、激烈争辩，从而使得“以少数服从多数”的原则得以通过。

　　1933年初，党的决策机构开始由中央执行委员会发展为中央书记处，缘由是中国共产党的发展壮大：全国苏区发展到十几块，红军达30万人，党员也达30万人，“仅设一个总书记已难以领导这样一个大党”。

　　此后近一年时间，文献中鲜有政治局常委会记录（在1927年6月1日通过《中国共产党第三次修正章程决案》后，中国共产党全体中央委员会议改组中央政治局，中央政治局互推若干人组织中央常务委员会处理党的日常事务），而以书记处名义发布的文件居多。高新民认为，这一时期，文献中所称中央书记处书记与中央政治局常委其实指向相同，“中央书记处书记事实上就是中央政治局常委”。

　　在历史上分量极重的遵义会议，也对党的决策产生了极大影响。何虎生说：“遵义会议以后，因为和共产国际联系不上了，党就自己做主了。尽管为了取得共产国际的支持，当时和其关系仍然比较紧密，但真正在决策中起作用的，是本土派而不是王明等国际派。”

　　此后，中国共产党逐渐由一个需要被“家长”照顾的“婴儿”成长为一个独立自主的党。

　　1943年5月，“共产国际”执行委员会主席团提议解散“共产国际”，中共中央政治局随即召开会议表示，同意并作出“解除对于共产国际的章程和历次大会决议所规定的各种义务”之决定。

　　“最后决定权”

　　遵义会议后，成立了由毛泽东、周恩来、王稼祥组成的新“三人团”，以周恩来为团长，负责指挥全军的军事行动。在战争环境中，这是中共中央最重要的领导机构。

　　1943年3月，中央机构调整，决定在两次中央委员会之间，由中央政治局担负领导整个党的工作责任，有权决定一切重大问题，政治局选举毛泽东为主席；书记处则成为根据政治局决定的方针处理日常工作的办事机关，书记处由毛泽东、刘少奇、任弼时组成，毛泽东同样为主席，没有用总书记这个称谓。这是中共中央第一次用“主席”的称谓：“会议中所讨论的问题，主席有最后决定之权”。

　　对于“最后决定权”的形成，及其对中国未来历史进程的影响，学界有过讨论。甚至有人认为，毛泽东晚年所犯的错误，与此相关。

　　原中央党史研究室副主任石仲泉认为，中央政治局作出毛泽东有“最后决定权”的规定，是由于当时党面临着异常艰苦、异常复杂的斗争局势，需要集中全党的力量，快速、高效地去开展斗争。

　　“‘最后决定权’并不神秘，就是最后有一个拍板的人，并不是因此导致后来毛泽东没人监督，而是党内民主最后没有坚持下去导致的。”石仲泉说。

　　1945年4月召开党的七大，中央政治局仍是党的中央指导机关。不同的是，中央委员会主席即为中央政治局主席与中央书记处主席，皆为毛泽东担任，他既领导决策，又亲自负责日常工作。

　　1956年党的八大做出改变，中央政治局和书记处，即决策机关与领导日常工作的机关分开。此时，由于中央政治局委员并不都在北京，因此不能经常召开政治局会议。大量日常事务由书记处处理，书记处频繁开会，常受毛泽东的直接领导。

　　“文化大革命”发生后，随着书记处总书记邓小平受到批评，书记处很快停止工作。八届十一中全会前，已有新成立的中央文革小组取代书记处的趋势。

　　有人做过统计，八届中央政治局和书记处成员41人，在八大以后遭到批判整肃的有35人。

　　集体决策回归

　　1981年，中央发布的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》。这份影响深远的文件，被视为执政党从革命转向建设的里程碑。其中提到，“根据‘文化大革命’的教训和党的现状，必须把我们党建设成为具有健全的民主集中制的党”，“一定要树立党必须由在群众斗争中产生的德才兼备的领袖们实行集体领导的马克思主义观点，禁止任何形式的个人崇拜”。

　　在此之前，1980年8月18日，邓小平在中央政治局扩大会议上发表了《党和国家领导制度的改革》的讲话，其中也说到：权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因。

　　自然而然地，修复被破坏的决策机制，成为改革开放初期执政党的重要目标。

　　1982年，十二大通过的党章第一次作出“党禁止任何形式的个人崇拜”的规定。对于党组织的决策，其中规定：党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要由党的委员会民主讨论，作出决定。

　　与此同时，此次党章修改规定，党中央不设主席只设总书记，总书记负责召集中央政治局、政治局常委会议和主持中央书记处的工作。1982年9月14日胡乔木就党章这一修改答新华社记者问时说：“总书记是中央政治局常务委员会的成员之一，负责召集政治局会议，召集政治局常务委员会会议，主持中央书记处的工作。很明显，召集和主持的作用是不一样的。这样，个人过分集权和个人专断的现象就很难再发生。”

　　在“文革”时期被废除的中央书记处，此间也经历重大变革，从中亦可见执政党对于重建集体领导的努力。

　　十一届五中全会时，中央决定恢复中央书记处。叶剑英在此次会议上的讲话中提出，“重大问题应当由书记处这个集体，而不是个人或者少数几个人做出决定。”

　　陈云从另一个角度的发言显示了集体决策显然是党内共识。他说：“书记处的工作方法，我认为应该采取办公会议的方式，就是叶剑英同志所讲的集体领导的方式。集体办公，大家都在一起，要办的事，或者开会决定，或者几个人商量，立即办，不要拖延。”

　　完善民主监督机制，提高参政议政实效

　　十二大正式规定集体决策只是一个开始。

　　5年后的十三大上，集体领导被制度化。十三大建立了中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告工作的制度，并适当增加中央全会每年开会的次数，使中央委员会更好地发挥集体决策作用。

　　党的决策机制在十三大还发生了另一个重要变化趋势。

　　十三大报告中提出，正确处理和协调各种不同的社会利益和矛盾的重要措施是建立社会协商对话制度，“及时地、畅通地、准确地做到下情上达、上情下达彼此沟通，互相理解”。至今，上情下达、下情上达，仍然是中央决策的一个重要条件。

　　正是在十三大报告中，首次出现了“党的决策的民主化和科学化”的提法。从此之后，虽然执政党决策机制不断有新发展，但基本思路没有变化。

　　十四大报告指出，只有实行民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，才能充分发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性，集中全党智慧，保证党的决策的正确和有效实施。

　　在十五大报告中，决策机制一词正式亮相。值得注意的是，十四大报告中，决策机制被列在“加强党的建设和改善党的领导”的主题之下，而在十五大报告中，决策机制构成了“政治体制改革和民主法制建设”的一部分。

　　从具体表述中，更可见中央对于决策机制的认识正日益丰富。十四大报告围绕“集中全党智慧”，着力阐述“疏通和拓宽党内民主渠道”，十五大报告出现了此前没有的新内容，明确提出要“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化、民主化，提高决策水平和工作效率”。

　　2001年7月，在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话中，时任中共中央总书记江泽民提到了党委内部议事和决策的“十六字”方针：“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”。一年之后的十六大上，这一十六字方针进入党章，成为重大问题决策的基本原则。

　　十六大报告对于决策机制的重视更进一步。在这份报告中，“改革和完善决策机制”被单列为政治建设和政治体制改革的内容之一。相比十五大报告的有关内容，十六大报告的阐述更为具体。除了一如既往强调重视民意之外，报告还论述了决策机制建设的具体制度内容：“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性”。

　　2007年的十七大，不仅继续坚持将科学决策、民主决策纳入其中，还花费了不少篇幅，提出“把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效”，“完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”，“完善党的地方各级全委会、常委会工作机制，发挥全委会对重大问题的决策作用”等内容。