专家认为亟需从土地城镇化转向人口城镇化

　　在中国经济发展进入主动调控、寻求中长期增长新动力的新阶段，对扩内需具有乘数效力的城镇化被寄予厚望。十八大报告明确提出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。

　　何为新型城镇化？专家认为：“这将不再是钢筋混凝土的简单堆砌，而是农民市民化的转型；不再是城乡二元结构的割裂，而是城市生活方式向农村的推进；不再是工业化被动牵引下的人口候鸟式迁移，而是通过移民化人口迁移积聚来推动工业产业布局；不再是以环境污染为代价，而是打造绿色生态和智能科技的新宜居城镇。”

　　国家发改委产业经济研究所研究室主任姜长云认为，城镇化亟需从土地城镇化向人口城镇化“转轨”。应解决进城农民市民化问题，避免城市内部出现新“二元结构”。专家建议，应出台相关区域、产业扶持政策及财税补贴措施，使中小企业、中西部地区和中小城市成为新型城镇化的“主阵地”。与此同时，加快财税体制改革，健全城市税体系、探索建立公司合作伙伴关系模式等，解决地方城镇化发展所需的资金问题。

　　转向“以人为核心” 解决经济失衡问题

　　“我国传统城镇化在有力支撑中国经济增长奇迹的同时，也加剧了经济结构失衡。传统城镇化是以土地为核心的粗放型扩张模式，以物质资本大量消耗为驱动力，导致空间过度集中，环境严重污染，一些城市已经患上比较严重的"城市病"。”中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞说。

　　与此同时，户籍、社会保障、公共服务等体制因素抑制了人力资本和劳动报酬的提升，也抑制了消费增长。“高成本低收益的这种模式不能再持续下去。”他说。

　　城镇化必须“转轨”。国家信息中心高级经济师王远鸿对城镇化的“新”字作出阐释，新型城镇化要从城乡分割的现实出发，注重工业反哺农业、城市支持农村；注重城市公共服务向农村覆盖、城市时代文明向农村扩散，让城镇化的进程成为促进农业增效、农民增收、农村繁荣的过程，使落后的二元经济结构转变为工业化城镇化协调推进、城市和农村协调发展的一元现代化结构。

　　倪鹏飞则将“新”字的理解重点放在了“人”上。未来推进新型城镇化，应重点强调以人为核心，实现人口从乡村到城镇的迁移与人口从农民到市民职业身份转换同步推进，让迁移到城市的居民能够在城市里“住有所居”、“学有所教”、“老有所养”、“劳有所得”、“娱有所乐”、“病有所医”，同时享受到城镇现代化的公共基础设施环境和服务。

　　他建议，未来一方面主要依靠科技创新、人力资本提升来驱动农村人口向城市人口转移、非农产业的发展、新型城市的建设，打造富有竞争力的创新型城市。另一方面，通过劳动力收入的增长，使人口在城市消费成为可能，进而带动城市基础设施等投资的增长，促进经济增长。

　　姜长云则提出新型城镇化应解决经济失衡问题，以人均消费水平和消费总量的提高为参考目标之一。“新型城镇化应引导出现个性化、标准化、高端化等多样的消费结构，推动消费水平的升级、需求层次的分化和需求结构的转变。”

　　尽早出台配套措施 推动城市群一体化发展

　　“此前的城镇化是土地城镇化，尽管其拉动了建材、家具、家电等行业，推动了经济增长，但随之而来的是房价走高，进城农民的消费水平受到很大抑制。而以房地产业为主导的城镇化发展，还有可能会导致城市内部新市民和老市民间的新的二元结构。”姜长云说。

　　国家行政学院决策咨询部主任慕海平认为，未来完全的城镇化应是五方面城镇化合而为一。一是产业城镇化，要通过产业集中带动人口聚集。二是人口城镇化，要破除城乡二元结构，让1.59亿常住农民工享受无差别、无歧视待遇。三是土地城镇化，要让城市规模扩张速度与人口增速相协调，集约用地。四是社会城镇化，要让社会结构和管理方式适应社会阶层结构变化，化解社会矛盾。五是农村城镇化，要使农村也享受到城市文明。

　　对此，专家建议，应尽早出台一系列配套措施实现上述五化的合一。其中，首先应推进户籍制度改革。王远鸿建议，应放宽直至放开城市和城镇的户口迁移的准入限制，实行按居住地管理的户籍制度；加强社会管理配套制度改革，以社保、医疗等公共服务为突破口，切实解决农民工实际生活困难，对进城农民给予充分的身份认同，同时提高农村公共服务供给水平，对农民提供基本社会福利。逐步剥离附着在户口上的不公平福利制度，实现公共服务均等化。

　　没有产业支撑，农民工进城就会成为空话。专家认为，中小企业、中西部地区和中小城市，是下一步城镇化的主阵地。对中小企业，应深化增值税、营业税改革，合理调整中小企业社保资金缴纳政策，对吸纳新生代农民工就业较多的行业、企业实行税费减免和财政补贴。对中西部地区，应出台差异化的产业发展政策和区域扶持政策，引导更多劳动、资金和技术密集型企业向中西部地区转移，鼓励有资金、会经营、懂技术的农民工向中西部“回归”。对中小城市，应着力提高其产业集聚和人口承载能力，通过推进城乡公共服务均等化和产业布局合理化，实行向中小城市、小城镇倾斜的产业、用地和财税政策，引导农民就地转移、就近发展，实现工业化、城镇化和农民市民化协同推进。

　　此外，倪鹏飞认为，未来我国城镇化的空间形态应是众多城镇以城市绵延带、城市群或城市圈，呈点、线、面三种结构，通过现代化的交通网络化地连接在一起，因此新型工业化布局应充分考虑城镇化的新形态。具体到城市群及区域布局上，一方面推动城市群的一体化发展，避免产业恶性竞争和基础设施重复，形成经济联系紧密、内部聚集效应与对外扩散效应明显的城市群。另一方面，关注并重点援助边缘区域，要制定积极有效的财税、金融和产业政策，重点援助农村、非城市群、城市群的边缘区发展，加大基础设施和公共服务的投入，降低区域倾斜的程度。

　　健全地方税体系 多方筹措建设资金

　　有研究机构曾做过测算，农民工市民化成本约为8万元/人左右，以2.5亿农民工为基数计算，总成本将达20余万亿元。分解到20年，则每年所需资金为1万亿元，约占2010年10.89万亿元财政收入的10%左右。对此，有专家指出，在城镇化资金来源问题上，关键是要明确中央、地方、企业和农民工各自的责任，建立合理的成本分担机制。

　　在中央层面，应加大对农民工公共卫生、子女义务教育、就业扶持以及住房保障等方面的支出补助力度，并且应更多地以常住人口而不是户籍人口作为财政分成和转移支付依据，健全中央财政对农民工集中地区稳定、长效的转移支付制度。

　　在地方层面，在经济增速放缓和房地产调控之下，今年基层财政出现困难、隐形负债有所增加、土地财政难以为继，解决资金难题迫在眉睫。财政部财科所所长贾康认为，目前地方税体系不成型，地方政府很难从中取得大比例的收入支撑。下一步大力推进工业化、城镇化建设，必然要扩大城区建设，因此需要建立地方主体税种，破解土地财政依赖，实现城镇化的可持续推进。

　　倪鹏飞指出，应加快财税体制改革，提高地方尤其是县级政府财力，尽快开征房地产税、土地税、资源税、环境税，并以此为基础健全城市税体系，解决城市建设资金过度依赖“土地财政”问题，推动城市群融合和中小城镇发展。

　　此外，由于城市基础设施建设资金需求规模大，回报周期长，因此，要发展长期融资的金融工具，如长期信贷、基金投资、长期债券、资产证券化等，实现基础设施建设供需现金流的匹配。

　　姜长云认为，还应鼓励社会资本的参与，未来城镇化的发展可以借鉴国外城镇化发展进程中建立的公私合作伙伴关系。公共部门和私营部门之间进行合作，合作伙伴双方提供资源、投入能力，分享收益、分担风险。本报记者 丁冰 倪铭娅 (来源：中国证券报)