1990年以来的新加坡司法改革介评

    自1997年以来，在瑞士洛桑国际管理学院所发表的《世界竞争力年报》中，新加坡一直排在拥有最健全法律制度国家的前两名。2007年，世界银行出版了《新加坡司法引导的改革架构、策略和教训》一书，称赞新加坡司法制度在过去15年脱胎换骨，成为全球效率最高和最有效的司法制度之一。

　　新加坡司法体系渊源于1867年成立的海峡殖民地的司法制度。1867年，英王通过敕令的形式颁布了《海峡殖民地宪章》。依据该宪章，由新加坡、马六甲、槟榔屿三块殖民地合并成的海峡殖民地与印度（当时也属于英国的殖民地）分离，首次建立了由总督、立法会、行政会议和司法机关等组成的现代政权组织形式。《海峡殖民地宪章》所确立的司法体系在1959年新加坡自治和1965年独立后一直沿用至今，虽然其间做了一些调整，但总体框架基本没有变化。

　　这一套司法体系的核心是在行政、立法和司法三权分立的原则下，司法权专属于法院，法官一经任命后就独立地根据法律和他们的自信来办案，而不对任何执政党、政府或国会负责，也不受这些部门和领导人个人的干预。法院则由最高法院及下属的初级法院组成。其中，最高法院包括上诉庭和高等法庭，初级法院则分为地方法庭、推事法庭、家事法庭、少年法庭、小额债务索偿法庭和死因调查法庭等。

　　1990年以前，新加坡司法体系以低效著称，司法工作缺乏效率，案件积压十分严重。1990年9月的统计表明，最高法院需要5年的时间才能审理完所有的在审案件。司法体系的低效带来了很多不利后果。商业环境因商人们不得不为商业争端的解决耗费大量时间而变得极其恶劣，民事和家庭案件审理的迟滞经常使受害者缺乏必要、及时的保护。更严重的是，低效的司法体系阻碍了新加坡国家的整体发展。进入1990年以后，新加坡政府把服务业确定为新加坡经济增长的第二大动力，积极鼓励发展国际服务业，加快建立国际性和区域性的服务中心。而法律服务正是服务业的一项重要内容，没有高效的司法体系，就不可能建成国际性和区域性的服务中心。

　　在这一背景下，新加坡领导人开始逐步认识到，司法体系的低效对国家未来的发展构成了威胁，亟待改革。这种改革意识最终体现在1991年新加坡经济计划委员会发布的报告《战略性经济规划：趋向发达国家》（The Strategic Economic Plan: Towards a Developed Nation）中。这份规划制定了使新加坡成为世界第一流国家的目标，并特别强调了一个现代化的司法体制对经济发展和社会稳定的重要性。但司法改革的实际行动早在1990年就已开始。

　　改革的第一项行动就是调整最高法院的领导层。自1965年独立以来，新加坡最高法院首席大法官一直为黄宗仁担任，1990年9月28日，杨邦孝接替黄宗仁就任首席大法官，并一直担任这一职务直至2006年退休。由于长期担任新加坡司法部门最高职位，杨邦孝实际上是新加坡司法改革的主导人。这使得新加坡的司法改革带有杨邦孝浓厚的个人色彩。

　　杨邦孝在1989年受政府邀请进入司法界服务之前，长期供职于私营和公立商业机构。他在1971年设立了新加坡万商证券银行，并担任主席与董事经理。同年还成为华侨银行董事，1977年出任副主席。1981年至1983年，他被借调到新加坡政府属下的新加坡投资企业和金融管理局。1983年重回华侨银行担任主席兼总裁。1985年到1989年就任政策研究院董事局首任主席。这样的经历让他具备了丰富的高层管理经验，并将这种经验带到了司法改革中，从而使新加坡的司法改革具有鲜明的管理取向（management-oriented）。

　　杨邦孝甫一上任就着力改善新加坡法院的管理，他特别强调制定司法标准，以使新加坡能够应对正在出现的全球化和技术进步的挑战以及外来文化、知识和观念的影响。在改革之初，采取的改革措施是更新法院旧有的运作方式，引进了大量的程序性的手段，诸如升级设备、电脑化记录、建立数据库和租用短期的办公室以及扩展初级法院的管辖权。这些是对法院工作时间进行优化的积极举措，但是它们并不能有效阻止法院积压案件的进一步增多。仅在1991年一年中，初级法院需要处理的案件就增加了8万余件，包括3万件刑事案件，近2万件离婚案件和4万件交通肇事案件。鉴此，从1992年开始，在杨邦孝的主持下，新加坡最高法院每年均制定该年度的司法工作计划，这些工作计划涵盖了很多相互关联的改革策略，并集中强调了运用管理观念的重要性。这些管理观念包括：重视使用领导层的意义，扩展改革的可能范围，增强获取司法服务的便利性，提高法院的行政能力，改进法院的人力资源管理，强调执行与效果，综合利用各种技术，培育战略合作关系。

　　这些管理观念最终都化为了实际的改革措施，构成了新加坡司法改革的主要内容：

　　使用领导层。最高法院的法官以身作则，树立有效改革的范例，为初级法院的改革提供模本。例如，最高法院法官采用并践行高效率标准。他们主张严格的程序以确保案件能够及时受理并按期结案，如未能及时受理并按期结案会施以惩罚。杨邦孝就任首席大法官两年就为新加坡高等法庭解决了积压的2000件案件。

　　完善案件审理模式，增强争端解决方法的可选择性。在改革中，司法机构发展了审理民事、刑事、家庭和少年犯案件的多种模式，这促进了法院体系组织结构趋于简化。对新的争端解决方法的探索促使小额债务索偿法院、夜间法院、观光者法院和“一站式服务”法院的建立。与此相应，1994年制定了根据案件的类型和复杂程度选定相应的解决方法的法院争端解决方案。这在为当事人提供司法服务的同时，大大节省了时间和金钱。

　　增强获取司法服务的便利性。为使一般民众能够更便利地获得司法服务，新加坡司法机构在改革中采取了多项新举措。例如，为民众提供免费调解；让非政府组织为民众提供包括律师服务在内的其他服务，并将其作为与非政府组织间的合作项目的一部分；为民众开放自动电话亭，使他们能够支付交通罚款，获取法律服务信息等等。

　　提高法院的行政能力。围绕这一目标，司法机构的行政运作在改革中被全部重组。此外还加强了法院的财政管理，强化了法院人员的日常培训，更新了法院的硬件设施。

　　改进法院的人力资源管理。在这一方面，改革围绕提高法院人员的核心竞争力，优化各项资源的利用，吸引和留住优秀人才，培养未来的领导者以维持改革进行。特别是为吸引和留住优秀人才，在改革中提高了法官和法院其他人员的工资，使其不低于私营部门工作人员的工资水平。

　　强调执行与效果。为保证改革措施能够切实执行，最高法院会随机选取改革的若干领域，定期对其执行情况进行检查，并制定了相应的用以评价执行结果的标准检查程序。

　　综合利用各种技术。为加强案件管理、及时有效地利用信息和方便交流，新加坡法院安装了电脑信息技术设备，利用高科技手段分配案件和回应律师与民众的问题。

　　培育战略合作关系。司法机构在改革中致力于发展与国内外其他组织和机构的关系。在国内，它们促进与国会、行政部门、律师协会、法学院和非政府组织的战略合作，实现信息和资源共享。在国外，它们建立了与国际司法机构以及其他国际实体的关系网络，鼓励信息交流和其他合作。

　　总体而言，这些改革措施是极富成效的，特别是它们使得改革后的新加坡司法体系变得更有效率，消除了长期存在的低效弊端。现在，新加坡法院民事和刑事案件的审结率得到显著提升。1999年的一份报告说，95%的民事案件和99%的刑事案件已被审结。商事案件的平均结案时间从上世纪80年代末的5、6年减少到2000年的1年3个月。司法体系效率的提高也体现在民众对司法体系的评价中。1999年的一项调查表明，92%的民众期待争端能够在法院得到有效的解决。

　　(作者单位：武汉大学国际法研究所) (来源：2012-11-16)