中国海洋执法模式相对落后 执法人员法律素质低

　　党的十八大报告提出，发展海洋经济，建设海洋强国。当前，发展海洋经济成为世界各国关注的焦点，发达国家纷纷围绕维护海洋权益、发展海洋经济制定和完善海洋法律体系。我国海洋面积广阔，拥有的海洋资源位居世界前列。近年来，海洋经济作为重要的经济增长点，正处于迅猛发展的关键时期。“十二五”规划纲要强调，完善涉海法律法规和政策，加大海洋执法力度，维护海洋资源开发秩序。加快构建法律保障体系，是发展海洋经济的迫切要求。

　　我国现有的海洋经济法律体系包括渔业法等基础性法律、海域使用管理法和海洋环境保护法等管理性法律以及行政处罚条例等规章制度，它们为规范我国海洋资源开发、利用和管理以及海洋行政执法提供了法律支撑。但随着世界范围内海洋开发利用程度的加深和我国海洋经济发展速度的加快，海洋经济法律体系建设滞后问题越来越突出。一是缺少专门的海洋基本法律制度。我国现行的海洋经济法律大都以调整海洋经济领域具体事务为主，还没有一个专门的海洋基本法从整体上协调推进海洋经济法律体系的构建与完善。二是制定法律规章的主体较多，彼此协调不够。海洋经济法律规章的各制定主体大都着眼于各自管辖的领域，导致海洋经济法律体系内部发展不平衡，专业性法规适用范围窄，对某些海洋经济行为管理不到位，出现法律空白、立法重复甚至相互冲突现象。三是执法体制存在弊端。我国海洋执法体制是新中国成立初期在国家行政管理体制基础上建立的，已不适应发展海洋经济的需要，表现为执法主体不明，存在职能交叉、冲突和模糊的问题；执法模式落后，传统的调查取证在海洋行政执法中存在费时、取证难、效率低等问题；执法人员法律素质偏低，服务意识不强，严重影响海上执法的效率与形象。构建海洋经济法律保障体系，应针对这些问题从以下几方面着力。

　　加紧制定海洋基本法。随着海洋经济的快速发展和国际海洋事务交流日益活跃，海洋经济的发展和管理已经大大超出单一行政部门和地方政府的能力范围，需要尽快制定出台海洋基本法，确定海洋活动的基本原则，以此作为开发利用管理海洋资源、保护海洋生态环境、实现海洋经济可持续发展的基本行为准则和海洋立法的基本依据。

　　尽快形成层次分明、效力相互补充的海洋法律制度体系。针对目前海洋经济法律体系中一些专门性法律和综合性管理法规缺失的问题以及一些行业、部门、地区之间争夺海域资源加剧的趋势，应尽快完善海洋法律制度体系。建立海洋经济区域性法律，从国家经济整体发展角度对海域资源进行规划、开发和管理，尽快制定涉及全局的海岛开发管理法、涉及重点海域以及重要海峡、海湾的管理法规；建立完善海洋经济专项法律制度，围绕海洋资源的开发利用、海洋工程建设等当前海洋经济活动中的热点推进相关专项法律制度的建立完善；建立完善地方性海洋经济法律法规，临海县级以上地方政府可以根据国家海洋战略和法律，结合各地实际制定相关配套规章，加强地方海洋开发管理法律建设及其贯彻落实。

　　建立完善集中统一高效的海洋执法机制。围绕改变多头管理现状、提高海洋行政执法效能的目标，在国家层面设立专门的海洋行政管理机构，统一行使海洋管理职能，各级地方政府成立相应机构，建立包括各行业、各产业的协调机制，做到权责明确、运转顺畅；合并海洋资源和环境保护行政职能，将其纳入国家统一的综合管理体系；加强海洋执法队伍建设，加强执法人员的专业技能培训和素质建设，打造一支作风优良、专业突出、素质较高的海洋执法队伍。

　　加强与发展海洋经济相关的法律救济制度建设。针对海洋经济发展过程中的权益保护、海洋环境保护等问题加强法律救济制度建设，明确相关内容和程序，加强和解协议执行机构建设，预防与惩戒破坏海洋经济发展的行为，推动海洋经济健康协调可持续发展。

　　（作者为大连海事大学法学院副教授）