专家建议全国人大：空难赔偿限额40万有失公平

　　图为2010年8月24日伊春空难发生后，医护人员准备将一名空难伤员送往医院。新华/TAKEFOTO

    从明年1月1日起，铁路旅客人身伤亡赔偿限额15万的规定将废止，但航空旅客人身伤亡赔偿限额40万的规定还在实行。近日，由北京市法学会牵头，航空法学研究会组织了多名法律专家围绕空难赔偿问题进行研讨，并形成了一份专家建议书，提出“修改《民用航空法》，废除《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》”的建议，同时提供了两种完善立法的方案。

    专家一致认为，现行航空旅客人身损害赔偿法律制度陈旧过时，形同虚设，旅客利益难以得到保障。

    今天上午，这份专家建议书已通过邮寄的方式，向全国人大常委会递交。

    新闻背景

    铁路旅客伤亡

    限赔15万条款被删

    本月16日，中国政府网公布的《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》规定，从明年1月1日起，废止《铁路旅客意外伤害强制保险条例》，并删去《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》第三十三条，以及《中华人民共和国道路运输条例》第二十一条。

    其中《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》第三十三条规定：事故造成铁路旅客人身伤亡和自带行李损失的，铁路运输企业对每名铁路旅客人身伤亡的赔偿责任限额为人民币15万元，对每名铁路旅客自带行李损失的赔偿责任限额为人民币2000元。

    《中华人民共和国道路运输条例》第二十一条规定：客运经营者在运输过程中造成旅客人身伤亡，行李毁损、灭失，当事人对赔偿数额有约定的，依照其约定；没有约定的，参照国家有关港口间海上旅客运输和铁路旅客运输赔偿责任限额的规定办理。

    这意味着铁路旅客人身伤亡限额赔偿制度已被废止。

    赔偿限额40万有失公平

    专家们提出，从保护旅客利益的角度看，现行航空旅客人身损害赔偿法律制度存在严重的缺陷和不足，这种缺陷和不足表现在两方面：一是赔偿数额显著过低，二是赔偿数额长期保持不变。

    1993年，国务院颁布的《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》（国务院第132号令），规定对每名旅客的最高赔偿金额为人民币7万元；2006年的《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》提高到40万人民币。

    专家们认为，从数额上看，无论是在当时还是现在，7万和40万都不多，是相当保守的规定，立法理念还是重点保护行业利益；从时间上看，《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》取代《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》，是在12年之后，也就是说，中间隔了整整12年。而从2006年至今，又是6年过去了，40万元的限额却没有任何变化，但居民收入水平却在大幅度提高。

    “现在，即便是一个普通的交通事故赔偿百八十万都是很正常的，何况是航空事故。”北京市法学会航空法学研究会常务副会长、蓝鹏律师事务所主任张起淮告诉记者，虽然目前我国在航空旅客人身损害赔偿领域实行的是无过错限额赔偿，航空公司有过错的按照实际损失赔偿，但现实却是，空难事故的原因和责任极少对外披露，遇难者家属举证困难，所以实践中都是无过错限额赔偿。

    实际上限额已形同虚设

    2004年“11·21”包头空难和2010年“8·24”伊春空难，是我国航空旅客人身损害赔偿最典型的例证。

    在包头空难中，赔偿标准是按照1993年规定的7万元赔偿限额为基础计算的，考虑到物价变动等因素，再加上行李赔偿金额和抚恤金等，每位旅客赔偿标准为21.1万元。然而，这一过低的赔偿标准遭到了大多数遇难者家属的坚决反对，致使包头空难的赔偿问题至今未能解决。

    伊春空难中的赔偿标准是以2006年40万元的赔偿限额规定为基础计算的，考虑到全国城镇居民人均可支配收入的累计增长幅度，再加上遇难旅客亲属的生活费补贴等，每位遇难旅客的赔偿96万元。

    “上述赔偿数额看似有根据，但仔细推敲，既无法律依据又表现出很大的随意性。这只能说明一个问题，所依据的法律陈旧过时，已不能给遇难者提供充分的保护，所以只能人为上提。因此，虽说是依法，实际上是无法。”中国民航管理干部学院教授董念清说。

    国际国内应一视同仁

    在旅客伤亡的赔偿上，公众对我国在国际国内运输上实行内外有别的双重标准也很不满。

    航空运输区分国内航空运输和国际航空运输（通俗点可以理解为国内航班和国际航班）。我国在实行赔偿标准上，国内运输依据的是现行国内法的规定，国际运输则依据1999年通过的《蒙特利尔公约》的规定。目前来看，国际运输的赔偿限额至少是国内运输的3倍。

    资料显示，1999年的《蒙特利尔公约》第二十一条经国际民航组织复审，从2009年12月30日起对每名旅客第一梯度（在航空公司无过错时）的赔偿责任限额由100000特别提款权（约合人民币106.91万元）提高至113100特别提款权（约合人民币120.92万元）。

    伊春空难赔偿只能说正在向《蒙特利尔公约》的限额接近。

    中国民航管理干部学院教授刘伟民表示，《蒙特利尔公约》序言强调“确保国际航空运输消费者的利益的重要性”和“在恢复性赔偿原则的基础上提供公平赔偿的必要性”。而维护消费者权益，是民主法治发展的必然趋势。

    中国人民大学法学院教授张新宝则指出，国际航班和国内航班在经济成本上并没有什么太大的差别，应该说是差不多的，所以在赔偿问题上和《蒙特利尔公约》接轨是有经济基础的，也应该“一视同仁”。

    专家谏言借鉴国际公约

    参加研讨的还有中国人民大学法学院教授杨立新、刘俊海，中共中央党校教授张伟等专家，他们都认为，航空旅客损害赔偿应该制定新规了。

    “现行航空旅客人身损害赔偿法律制度一方面与《立法法》相抵触，另一方面陈旧过时，形同虚设，不仅使航空运输中受到伤害的旅客的利益无法得到充分救济和有效保护，更损害了法律的尊严和统一，影响了人们对法律的信仰。创新航空运输旅客损害赔偿制度，及时对现行法律进行修订，具有积极的社会现实意义。”专家们准备递交人大的《关于废止航空运输损害赔偿责任限额的建议》中这样写道。

    建议书在建议“修改《民用航空法》，废除《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》”的同时，还提供了两种完善立法方案：

    方案一：彻底废除现行的国内航空运输中的限额赔偿制度，航空旅客人身伤亡完全按照《侵权责任法》处理。修改《民用航空法》第九章，删除有关限额赔偿的条款。

    方案二：借鉴国际公约的规定，提高赔偿金额，建立定期复审机制，国际国内并轨。1999年《蒙特利尔公约》规定了定期复审机制，对于公约中规定的赔偿数额，每隔5年复审一次。但专家们认为，鉴于我国社会经济发展飞速，3年一次比较合适。在赔偿金额方面，专家建议与国际接轨。

    本报记者 张蕾 J009

    相关链接

    国内航空事故赔偿变动情况

    1999年，中国航空西南航空温州事故中，赔偿金(加上补助金)上升为12.5万元。

    2002年，中国北方航空“5·7”大连坠海事故，对每名遇难旅客的赔偿调整为18.2万元至19.4万元。

    2004年，中国东方航空包头事故赔偿标准与“5·7”大连空难赔偿方案基本相同，将金额调整为21万元。由于大多数遇难者家属的坚决反对，致使包头空难的赔偿问题至今未能解决。

    2006年，经国务院批准，中国民航总局发布了《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》，取代了1993年《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》。《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》将航空承运人对每名旅客的赔偿责任限额提高为人民币40万元，对每名旅客随身携带物品的赔偿责任限额为人民币3000元，对旅客托运的行李和运输的货物的赔偿责任限额为每公斤人民币100元。

     2010年8月24日发生的河南航空公司伊春空难中，对每位遇难旅客的赔偿总额达96万元。J009