社科院专家：规范的政府收入少 不规范的收入多

　　近日，中共中央总书记习近平，在南下广东考察之际强调，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革。他指出，改革开放永无止境，停顿和倒退没有出路。

　　11月21日，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强在主持召开全国综合配套改革试点工作座谈会时指出：我国30多年来取得的巨大成就，靠的是改革开放，这是我国发展的最大“红利”。

　　财政体制，从根本上规定了政府与其他市场主体，以及各级政府间财力分配的关系。政府以获取的财力为基础，行使各项职能。在实践中，政府财力过大，且预算信息不透明，这使得政府得以凌驾在其他市场主体之上，加剧经济的失衡；而各级政府间财力分配结构的不合理，又会加大区域间的不平衡。

　　无疑，财政体制改革是改革议程中关键的一项。未来，如何推进财政体制改革，财政体制改革在综合改革中处于什么地位？对此，记者专访了中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇。

　　建设“成熟的公共财政体制”

　　《21世纪》：您怎么看待今后财政体制改革的大方向？

　　高培勇：十八大之后，中央对整个经济体制改革一定会有一个总体的部署。不管用什么提法，总之市场经济必须得往前走。

　　考虑到以往中国经济体制的称谓，从1992年十四届三中全会提出“建设社会主义市场经济体制”，到2003年十六届三中全会提出“完善社会主义市场经济体制”，基于表达市场经济要继续完善、从而更加成熟更加定型的思想，我们倾向于使用“建设成熟的社会主义市场经济体制”概念表述。

　　至于财政体制改革，我们也能梳理出其发展历程。1992年时，根据社会主义市场经济体制的要求，提出要“建立适应社会主义市场经济的财政税收体制”；在1998年，对什么叫“相适应的财政税收体制”作出了描述，即“建立公共财政体制框架”。这是第一阶段。

　　到2003年，伴随着“完善社会主义市场经济体制”，就有了“完善公共财政体制”的概念。到了现在发展的第三个阶段，如果提出“成熟的社会主义市场经济体制”，与之相配套，我们需要建设“成熟的公共财政体制”。

　　《21世纪》：成熟的公共财政体制，与成熟的市场经济体制是什么关系？

　　高培勇：我们以前经常提到，生产力和生产关系之间的关系，经济建设和上层建筑之间的关系。成熟的公共财政体制与成熟的市场经济体制之间，也具有类似的关系。

　　我的看法是，成熟的公共财政体制是成熟的社会主义市场经济体制的组成部分，即成熟的社会主义市场经济体制要包括成熟的公共财政体制。反过来，成熟的公共财政体制是推动建立成熟的社会主义市场经济体制的一个突破口和主线索，即可以且应当从公共财政体制入手，来推动成熟社会主义市场经济体制的建设。

　　牵住“财税体制”牛鼻子

　　《21世纪》：为什么说成熟的公共财政体制是推动建立成熟的社会主义市场经济体制的突破口？

　　高培勇：成熟的社会主义市场经济体制中包含多个概念，如成熟的金融体制、成熟的行政管理体制、成熟的劳动管理体制、成熟的企业管理体制等等。为何公共财政体制是入手处和突破口呢？我的理由有以下三点。

　　第一，历史的经验值得注意，纵观中国的改革之路，实际上都是以财政税收体制改革打头阵。事实上，自1978年以来的30多年间，财税体制改革一直是我国整体改革的突破口和主线索。

　　我国的改革是从分配领域入手的。最初确定的主调，便是“放权让利”。而在当时，政府能够且真正放出的“权”，主要是财税上的管理权。政府能够且真正让出的“利”，主要是财税在国民收入分配格局中的所占份额。正是通过财税上的“放权让利”并以此铺路搭桥，才换取了各项改革举措的顺利出台和整体改革的平稳推进。

　　1992年10月中共十四大正式确立社会主义市场经济体制的改革目标，标志着我国的改革进入制度创新阶段。随着1993年11月召开的中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，以建立适应社会主义市场经济的财税体制为突破口和主线索，为整个社会主义市场经济体制奠基，也就成为那一时期的必然选择。于是，便有了以制度创新为特点的1994年的财税体制改革。可以说，正是由于打下了1994年的财税体制改革的制度创新基础，才有了后来的社会主义市场经济体制的全面建立和日趋完善。

　　第二，相对于其他方面的政府职能和管理体制，财税职能和财税体制所具有的一个特殊品质或突出特点，就在于其最具“综合性”覆盖全部、牵动大部。由于财政收支是所有政府活动的基础，又是连接政府和家庭企业的最直接的纽带，故而，财税职能的履行和财税体制的运行，其范围，能够覆盖于所有政府职能、所有政府部门和所有政府活动领域。其触角，能够延伸至几乎所有家庭和企业、几乎所有经济社会活动领域。牵住了财税体制改革这个牛鼻子，顺藤摸瓜，就等于抓住了政府改革以至于整个经济体制改革的全部内容。

　　第三，政府改革的核心问题是政府职能做适应市场经济体制的规范化调整。纵观当前中国政府所履行的各项职能，尽管项目繁多，表现各异，但从大类分，无非是“事”和“钱”两个方面。前者主要涉及行政管理体制，后者主要指财税管理体制。故而，我们实际面临着从“事”入手还是由“钱”入手来转变政府职能两种选择。不过，相对于各级政府之间和各个政府部门之间的权力归属和利益分配关系而言，有关“事”的方面即行政管理体制的调整，对其的触动是直接的、正面的，有关“钱”的方面即财税管理体制的调整，对其的触动则是间接的、迂回的。显然，前者实施的难度较大，遇到的阻力因素较多。后者实施的难度和阻力，通常会弱于前者。以财税体制改革为突破口，顺势而上，有助于迂回地逼近政府职能格局的调整目标，进而推动政府和整个经济体制的全面改革。

　　以完善的公共财政体制的建设，来推进完善的社会主义市场经济体制的建设，显然是中国下一步，或者十八大之后，改革的必由之路。

　　分税制亟待改革

　　《21世纪》：下一步公共财政体制改革主要包含哪些内容呢？

　　高培勇：所谓财政，包括“收入”和“支出”两个环节，在此基础上，还衍生出“收支管理”的问题，即“体制改革”。

　　首先是收入方面，目前的现实是，政府收入规模很大，但被称为“财政收入”的份额较小。那些非财政收入，包含各种非税收入、政府性基金等。问题就是能够纳入规范轨道的政府收入偏少，非规范性的政府收入偏多。

　　规范的财政收入，是由全国人大实行审批制，并且可以调配使用，在全国层面上进行统筹安排。而未纳入规范轨道的政府收入，是不需经由人大审批，只是实行备案制，也不能进行统筹安排，绝大部分属于各个相关部门的“私房钱”。比如各种政府性基金，虽然也是政府收入，但不需要全国人大审批，仅实行备案，由各个部门自己处理。这个问题未来需要解决。

　　收入方面第二个大的问题，是中国的税收收入结构不大合理间接税偏高，直接税偏低，这也需要做出调整。

　　再是支出方面，主要体现为城市化进程中的“二元财政体制”和公共服务均等化之间的矛盾。很多人生活在城市，却无法享受城市的待遇，特别是农业转移人口，不能享受和城市居民同等的公共服务待遇，这会带来系列问题。

　　最后是财政管理体制改革。从1994年实行了18年的分税制，在围绕成熟的公共财政体制建立，目前的分税制也有改革的必要。特别是在当前“营改增”改革的进程中，这个问题已经到了非改不可的地步。

　　“营改增”是牵动整个财税体制的改革，如营业税进入共享税的范畴，地方政府就没有了自己的主体税种，这不仅意味着地方税体系要重构，而且还会带来中央和地方财政之间分配关系的重构。