土地管理法修正案初审 取消农地补偿30倍上限

　　邵海鹏

　　随着土地管理法修正案提请全国人大初审，国务院总理温家宝今年3月在十一届全国人大五次会议记者会上提及其任内要做完的第二个“困难的事情”——制定并出台农村集体土地征收补偿条例，真正保障法律赋予农民的财产权利——有了进展。

　　昨日上午，十一届全国人大常委会第三十次会议举行第一次全体会议，土地管理法修正案草案（下称“草案”）被提请会议审议。

　　草案删除了现行法第47条中按照被征收土地的原用途给予补偿，以及土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍的内容。

　　草案第47条第一款明确规定：“征收农民集体所有的土地，应当依照合法、公正、公开的原则制定严格的程序，给予公平补偿。”

　　有利提高农民分成比例

　　“现行征地补偿制度是由土地管理法确定的，最关键的条款是第47条。”国务院法制办主任宋大涵在作草案说明时说，“分两步走，先集中精力对第47条进行修改，待土地管理法修正案通过后，由国务院制定条例。”

　　宋大涵表示，从补偿原则看，原47条的规定没有综合考虑土地年产值以外的其他因素，包括土地区位、供求关系以及土地对农民的就业和社会保障功能。从补偿标准看，“30倍上限”规定过死，不适应不断变化的经济社会发展情况和各地不同情况。

　　草案指出，征收农民集体土地补偿安置的具体办法，由国务院制定。依照国务院制定的具体办法，省、自治区、直辖市可以规定补偿安置的具体标准。

　　中国土地学会副理事长黄小虎认为，这是一个很大的进步，符合中央提出的改革征地制度要尊重农民的土地财产权的精神。

　　11月28日，国务院常务会议讨论通过的草案，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。会议指出，在工业化、城镇化加快的情况下，占地过多过快问题日益突出，必须推进改革、健全法制，严格约束占用耕地。

　　十八大报告也提出“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。

　　按照现行的30倍上限估算，目前农民在土地增值收益中的分配比例不足十分之一。

　　《第一财经日报》以占比最大的水稻田的产值计算：全国水稻平均亩产470公斤，以目前稻谷价格2元/公斤可获940元产值；冬季种植经济作物的产出，按占比最大的油菜籽计算，国家发改委价格司2007年报告称平均每亩产值508元。两项相加，平均每亩产值在1500元左右。按最高补偿30倍计算，最高可获得4.5万元/亩左右。

　　而土地增值收益远高于这一数字。国家统计局披露，2011年全国开发商购置土地共花费8049亿元，购置了4.0973亿平方米土地，每平方米平均单价1964元，折合每亩的平均价格是131万元。这些土地的前身包括国有土地和集体土地，国有土地因为整体的地段优势会更贵一些，所以由集体土地改性而成的部分单价应该较低。虽然没有分类统计，但即使按均价的一半计算，也有65万元/亩。

　　按此粗略估算，农民土地被征收后所获得的补偿款只有最终卖价的6.9%，也就是1/14左右。

　　期待进一步确权

　　相比农民分成比例的提高，舆论对土地征收改革更大的期待在于农民财产权的落实和平等市场主体地位的确立。

　　北京大学法学院教授姜明安对本报记者表示，修改后的第47条避开了“应在原标准上提高多少倍”的具体数字争议。而“公平补偿”的原则增大了按市场价格进行补偿的分量。

　　“征地应该根据农民自身的意愿，征地价格在市场交易中决定。在现实操作中，应该根据不同地方、不同时间的标准进行补偿，而不是一刀切。”姜明安认为。

　　中国社会科学院科研处研究员任常青亦表示，在市场条件下，对土地制定“被征收前三年平均年产值的30倍”的标准，是违背市场经济规律的。

　　北京市京鼎律师事务所律师杜兆勇则更加明确地表示：“土地应该尽可能地采取更加市场化的配置方式，确立农民在土地交易中的主体地位，也就是承认个体农民的定价权，这样才符合市场经济的要求。”

　　日前召开的中央经济工作会议部署“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”。中央农村工作会议也释放出要守住底线，充分保障农民土地承包经营权的信号。不能限制或者强制农民流转承包土地。

　　参加国务院法制办征求意见活动的杜兆勇对记者表示，只有确立农民主体地位，遵循市场规律，由农民来叫价，所谓的“维护被征地农民的合法权益”才会落到实处。

　　不过，草案并没有明确回应舆论的另一个建议——明确区分用于“公益目的”和“商业目的”的征地。

　　在杜兆勇看来，“如果区分公益用地和非公益用地，就会导致征地范围缩小，地方政府的出让金就会受损。这不是理论问题，而是对现实博弈的探讨。不过，被征地农民往往处于弱势地位，话语权相对缺失。”

　　杜兆勇建言，未来土地改革的方向应该是将农民的承包地永租化、永佃化。如果赋予农民“永租权”，就可以确立农民的主体地位，切实地维护被征地农民的合法权益。