资料：党委书记权力究竟有多大？

　　编者按

　　湖南慈利县交警例行检查时拦下了县委书记的座驾，武装部长马上就带人对交警一顿暴打；长沙望城县委书记更加干脆，在亲自对交警拳脚相加地“修理”一番后，还扔下一句大实话：“我是县委一把手！你算什么东西？！”面对“一把手”的权力，本期选题我们将从腐败的重灾区书记腐败入手，步步追问导致“一把手”“权大于法”这一怪现象的原因以及对策所在。

　　通俗一点说，在一个地方，如果一个党委书记不能自觉自律，是没人管得了的。即使党代会的监督不可能一步到位，每年对党委会投票一次，让书记“出出汗”也是好的。仔细分析一下，历年来各类官员腐败案件就可以发现，这些大要案大部分都和党委“一把手”有直接或间接的关系。

　　党委书记权力究竟有多大？

　　党委书记的各种权力中，最厉害的是用人权可以派生出很多权力的“权力之母”。不管理论上讲有多少任免程序，有多少选拔规定，现实明摆着，只要书记想用谁，他总能想方设法把你送到那个位置。那么，党委书记的权力缺乏监督又严重到什么程度？通俗一点说，在一个地方，如果一个党委书记不能自觉自律，是没人管得了的，所以书记敢于挑战法律的事件一再上演并不奇怪。

　　虽然党章规定，地方党委成员是由党代会选出并接受其监督，但是党代会5年只开一次，5年里任凭它选出的党委“折腾”。等下一次党代会召开时，已是一届新代表，评价上一届党委的工作只能走走形式。在党委会这一层面，党委委员不是专职的，他们多数是党委或政府的官员，在日常工作中要受他们选出的常委会的领导，因此，他们主要的职责是服务而不是监督。

　　到了常委会层面，虽说名义上是集体领导体制，但是书记之外的常委们，他们被安排在这个位置，主要是配合书记完成分工的工作，接受书记的领导，要讲“配合”、讲“团结”。对书记进行监督，充其量只能算是“副业”。何况，书记有召集常委会的权力，实质是握有对一切议题的动议权，作为下属，又有什么力量和动力，挑战书记的权威？因此，党委集体行使权力，很容易演变成书记一个人行使，集体负责制成了首长负责制。党委书记本来是不应被称为“一把手”的，因为他与常委会其他成员是平等关系，但现在他不但成了“一把手”，在个别地方，甚至成了说一不二的“一霸手”。

　　纪委是党内专门行使监督职责的部门，但纪委书记同样是书记的下属。同理，地方人大、政府部门，都要接受地方党委的领导，其主要负责人，又是常委会成员，在书记手下工作。司法监督名义上是可以独立进行的，但是也要接受党委所属的政法委的领导，是“儿子的儿子”，书记不干预办案已是难得，遑论监督书记？新闻舆论监督本是对权力实施监督的重要力量，但由于地方新闻媒体均隶属于党的宣传部门，不能也不敢出“杂音”。如此一来，具体到一个地方，尤其是相对独立的县、市一级，对书记权力的所有可能的监督都失效了。

　　上级党委对下一级党委书记的权力有“生杀大权”。但是，党委书记本来就是上级党委协调安排的，许多人甚至未经党代会选举，就由上级党委一纸令下而上任。这也是党委书记不怕群众、只怕上级的关键原因。所以，除非有上一级党委主要领导的支持和同意，上一级纪委等监督机构，也很难对下一级党委“一把手”实施有效监督。况且，上级党委也很难及时、深入地了解下级党委的各方面情况。即使收到了干部群众的各种反映，只要上级党委书记不点头，纪委不敢贸然对下级党委“一把手”动手。这也是为什么近年来的大案要案，极少由本地的监督部门揭出，中央纪委反而成为查处地方腐败案件“主力军”的重要原因。

　　党委书记权力过大，缺乏监督，直接后果是导致权大于法。在一个地方，当党内无法对党委书记的权力形成有效制约，当地所有权力机构包括司法机关，在名义上都处于党委的领导之下而实际上在党委书记一个人的领导之下时，法治能否在当地实现，很值得怀疑。

　　党委书记权力过大局面如何改变？

　　首先是以“党法”管“党权”，以健全的党内民主，制约书记权力“一家独大”的局面。党代会常任制已试行了近20年，至今仍在争论。但不管怎样，党代会选出了一个地方最有权力的机构，却在长达5年内不进行监督，这是绝对说不过去的。况且，只要改善党代表的组成，使代表能真正代表党员意愿，自主行使民主权利，监督就会有效果。即使党代会的监督不可能一步到位，每年对党委会投票一次，让书记“出出汗”也是好的。

　　在导致书记权力过大的用人权问题上，尽量细化各种程序的每一环节，不给“一把手”表面走程序、暗地搞操作的机会。把最重要的“提名权”交给群众，所有有关用人的年龄、资历等容易被个别人作手脚的条条框框，由党代会或党委会正式讨论决定后，不以一任“一把手”的好恶而作改变，使规则更加稳定、透明。推广公开选拔与竞争上岗的经验，逐步以自荐、群众推荐、党委只是审查认可候选人资格的方式，鼓励党内开展民主竞争，彻底根除用人上的不正之风。

　　同时，进一步实施党政分开。要明确党委与其他权力机构的权限。地方党内文件，凡涉及到党外事务，首先必须明确其在国家法律法规中的依据，使地方的经济运行尽可能多地纳入到法治轨道，从而减少党委对地方经济运行直接干预的可能性。同时加强社会和舆论监督，适当的舆论监督特别是对事不对人的监督，不但不会对社会造成负面影响，反而会促使“一把手”认真依法行使权力。（作者系人民日报国内政治部党建组组长）

　　《人民论坛》( 2007年第2期 )