总统国家安全事务助理和国务卿—天生是冤家？

　　总统国家安全事务助理和国务卿——天生是冤家？

　　《环球》杂志记者/杨晴川

　　美国国务院组织机构庞大而且重叠，决策行动迟缓，效率低下，所以总统每遇到重大外交事件，有时候并不是去找国务卿商量对策，而是转向白宫内设的国家安全委员会寻求集体决策。其结果是本来充当协调者角色的一些总统国家安全事务助理凭借其丰富的国际政治知识和与总统的个人关系将国务卿搁置一旁。

　　美国国家安全委员会成立于1947年，目的是整合外交和国防政策。它最初只是美国政府的一种议事机制，仅有四名成员——总统、副总统、国务卿和国防部长参加。然而，经过历史演变，国安会已经发展成为一个以总统国安事务助理为首由外交和安全问题专家组成的常设机构。国安助理一职设立于1953年，开始只是担任会议秘书角色，1961年肯尼迪执政后这一职务的专业化得到加强，总统与国安助理之间的亲密关系也开始确立。

　　在尼克松、福特和卡特执政期间，该职务的威信得到最大限度提升。大名鼎鼎的基辛格和布热津斯基就分别担任尼克松和卡特的国安助理。在布什政府中，国安助理赖斯也是影响总统决策的管家人物。

　　国安助理日益位高权重，必然与名义上主管政府外交的国务卿发生冲突。自国安助理这个职位创设以来，绝大多数国安助理都会与国务卿关系紧张。尼克松时代的亨利·基辛格与威廉·皮尔斯·罗杰斯、卡特时代的兹比格涅夫·布热津斯基与赛勒斯·万斯、里根第一任期的理查德·艾伦与亚历山大·黑格，以及第二任期的罗伯特·麦克法兰与乔治·普拉特·舒尔茨，这几对国安助理与国务卿之间轻则口角不断，重则激烈冲突，甚至导致在卡特和里根时代分别发生了严重的外交危机（伊朗人质事件）和政治丑闻（伊朗门事件），大大损害了总统威望和政府形象。

　　当然，这两个职务之间没有重大矛盾的特例也是有的。福特总统时期，作为国务卿的基辛格便与国安助理布伦特·斯考克罗夫特相处和睦。这一方面是因为斯考克罗夫特原是基辛格担任国安助理时的副手，两人交情不错，另一方面则是由于斯考克罗夫特作风低调，宽容大度，擅长沟通，被称为“模范国安助理”。与基辛格在任国安助理时在重大问题上经常把国务卿蒙在鼓里不同，他在一些机密行动中总是让国务院的人参与。斯考克罗夫特有句名言，国家安全顾问“应偶尔被人看见，更少被人谈论”。

　　熟悉美国外交决策内幕的前常驻联合国代表里查德·霍尔布鲁克认为，国安助理与国务卿之间的冲突在于这两个职务的职权重叠和各自与总统和国会的不同关系。国安助理属于白宫班子一部分，由总统个人任命而无需经过国会批准，从本质上说是总统的私人顾问，本应是在幕后做协调工作。而国务卿是内阁排名第一的部长，又是美国在世界上的“形象代表”，还掌管着国务院这样一个庞大的官僚机构，这个职务由总统提名但需参议院批准后才能上任。

　　他说，国安助理与国务卿的冲突已经困扰了美国几十年，“但问题不仅没有消失，反而变得更为糟糕。”

　　霍尔布鲁克进一步指明，问题的关键并不在于媒体通常所描绘的国安助理与国务卿的个性与风格的冲突，而是在于任命他们的人——也就是总统，如何协调这两个重要职务之间的关系。

　　霍尔布鲁克还认为，尽管总统由于个性特点会选择不同的外交决策方式，但无论如何也不能坐视国安助理与国务卿之间的冲突演变为恶斗，或者任由两者在重大问题上的分歧日益增大。总而言之，总统必须果断决策，而不能在国安助理与国务卿的争论之间摇摆不定。

　　在卡特执政时期，国安助理布热津斯基的鹰派立场和温和的国务卿万斯水火不容，而总统本人则难以决断。其结果是两名高官之间爆发持续激烈冲突，并最终导致了万斯的辞职。

　　为了避免国安助理与国务卿冲突升级，克林顿时代的两位国安助理安东尼·莱克和桑迪·伯杰制定了涉及与国务卿相处的几条原则，包括“避免误伤”和“不在新闻发布会上宣布外交政策”等。

　　来源：2013年1月16日出版的《环球》杂志 第2期

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