广东顺德邀请专家群众对预算项目提意见

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　图为面谈会现场。资料照片

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　　预算公开，事关财政资金使用的合理性。各种年底突击花钱、拍脑袋工程之所以频繁重复上演，就与预算编制得不够精细有关。但预决算的封闭运行，公众知情权的缺位和支出部门的利益纠结在一起，让预算公开从一个专业问题变成一个体系性问题。

　　不过，便于监督只是预算公开的结果。本质上讲，预算公开是政府就公共财政支出情况向纳税人交底。要不要公开，不取决于是否存在质疑。公众在这个问题上的知情权，不该止步于政府告知，还要迈过专业门槛，真正知道每一笔财政资金用在哪里、是不是符合规范。因此，预决算公开需要配套的制度设计，尤其是行之有效的监督制度和信息披露方式。

　　而在信息披露普遍不充分的情况下，让公众代表直接参与讨论项目预算，有助于改变预算信息单向传播的缺点。但预算的专业门槛，会带来一个两难问题：随机选择的代表也许缺少足够的专业水准，专业人士又不一定有充分的代表性。

　　无论如何，预算以某种方式公开是必然趋势。广东佛山顺德区2013年的财政预算，选了两个民生项目试水“参与式预算”，作为政府决策参考。他们打算怎么迈过这道槛？下一步还有什么改革计划？请看本报记者的调查。

　　群众参与是不是走过场？

　　不“内定”代表，允许市民旁听，邀请媒体报道

　　每到年底，各地就要定来年的预算。广东省佛山市顺德区人口和卫生药品监督局申报的“孕前优生健康检查”项目，经过“二上一下”，日前被上报区政府批准。

　　跟同时上报的其他项目不同，这个项目经过了一道特殊的程序24名各界代表对立项依据的合法合规性、项目实施方案的可行性等内容进行讨论，向预算申报的部门提出意见。所有代表的意见，将和预算草案一道上报区政府，作为决策参考。

　　顺德这次“参与式预算”改革，在2011年11月就有动议。当时，顺德区委、区政府联合发文，提出深化财政管理体制改革的3项具体任务推进财政预算决算公开工作、试行参与式公共预算、完善财政预算的人大审议制度，交给区财税局牵头。

　　2012年7月，顺德出台了参与式预算试点的工作方案和实施细则。从区各部门2013年预算中，拿出两个300万元及以上、关系民生的项目进行试点，引入人大代表、政协委员、行业专家、社区群众召开“参与式预算面谈会”，并全程允许市民旁听，邀请新闻媒体报道。

　　此前，浙江温岭、黑龙江哈尔滨、江苏无锡、安徽淮南和上海闵行区等地都有尝试，但都没有铺开。顺德的试水会不会变成走过场？

　　顺德区参与式预算工作领导小组组长、财税局局长关世良说：“这是提高科学理财、民主理财水平的重要举措，绝不是为彰显政绩的走过场行为。”

　　面谈会代表包括4名人大代表及政协委员、8名专家和行业代表，还有12名社区群众。前者从现成的代表委员名单和专家库中，结合专业领域抽取即可，问题是群众代表如何产生。

　　9月22日，顺德区财税局网站上贴出公告，没想到最终仅有1人报名。“我们把报名时间延长了一周。并通过有影响的网站、媒体去宣传，还要求村委会、居委会发动。”监督与绩效科科长吴巍说，他们下决心把这个工作做实，不内定代表，更不会去找“托儿”。最终，22名普通群众报名，从中随机抽取了12人。

　　9月中旬各部门初次报上预算后，顺德区财税局事先没打招呼，就直接发函给各有一个项目入选的区委社会工作部和区人口和卫生药品监督局，要求两部门进一步细化项目。一个星期后，公告就上了财税局网站，还上传了试点项目各自近100页的详细材料。

　　区人口和卫生药品监督局副局长李子庆坦言，以往财政支出项目钱怎么花都是政府内部说了算，现在不但要完全公开，还要接受群众质疑，肯定很有压力。“不过话说回来，怕也没用，横竖都要上！”

　　群众代表能不能问到点子上？

　　提问很尖锐，但主要还是停留在决策咨询的层面

　　2012年10月30日，是面谈会上见真章的日子。上下午各一场，每场3小时。先是预算申报部门做项目介绍，然后由专家代表与行业代表率先做发言，接着是公众代表、人大代表与政协委员，中间主管部门会就代表的发言做针对性回应。

　　上午，先轮到“孕前优生检查”项目过堂。李子庆介绍了项目的基本情况，数据很详实，但代表们还是有疑问。

　　“这个孕前优生检查和婚前免费检查相比，有地贫、血常规、身高、乙肝表面抗原这几项为重叠项目，如果考虑财政资金支付，是否涉嫌重复投入？”专家代表康小帼便上来就“发难”。群众代表杨健雄表示，财政资金不是取之不竭的，因此怎样合理使用每一笔资金以惠及更多的人群是最重要的。

　　“两者关注点不同，目的也不一样。”顺德区人口和计划生育服务中心主任张朝红回应说，一些夫妇并不是结婚后就马上要怀孕，因此并不是婚前检查过了，怀孕时就不必检查了；另外，全区1000多例缺陷儿童病例中，有28%来自于后天，为第一大病因，说明婚前检查并不能排除怀孕时不带入问题。

　　顺德区委社会工作部下属单位区残联申报项目中，安排肢体残疾人家庭改造经费每户为1.8万元，让代表们不解。“广州此类改造每户大约8000元，顺德报价是否过高？”广州市残疾人安养院院长陈景辉质问。

　　一番“交锋”过后，区残联理事长欧阳培杰感慨，民生项目的预算编制，以前都是政府部门闭门造车。结果常因缺乏与群众互动，招来质疑和不满。现在预算项目实施、评估情况要及时公布，接受社会监督，这对政府预算编制以及后续工作的开展都提出了更高要求，他非常认同这种方式。

　　张朝红坦言，代表们锱铢必较，提问很尖锐。上阵之前，两家项目单位都预先在内部搞了一次模拟论证，但没想到现场还是“出乎意料”。

　　据记者了解，群众意见并未对两个项目产生多大的“杀伤力”。“孕前优生健康检查”项目所涉及的26个检查事项并没有大变动，只是在大方案上，根据代表建议增加了资金使用绩效的评估方案、项目实施的细则等内容。

　　不少参会代表表示，面谈会的效果主要还是停留在决策咨询的层面。

　　代表意见怎么进入决策程序？

　　附在审核意见后边上报，经过人大确认才有效力

　　按原定的时间表，面谈会后3个工作日内，顺德区财税局要结合项目面谈的情况，拟定试点项目经费审核意见，上报给区政府审批。时间截点已经过去了，在这份审核意见里，代表们的“拍砖炮轰”和“锱铢必较”有多少体现？

　　区财税局副局长周冬生告诉记者，代表们的意见，一定会反映到审核意见中，上报给区政府。同时，我们会把全部代表的意见作为附件，附在后面。但最终发文需要通过人大才具有效力。

　　这种方式将来会覆盖到所有预算项目吗？“接下来会逐步铺开，我们还是会选择与百姓切身利益相关的项目来推进参与式预算。”周冬生说，今年试点工作的重点是把程序打造好。

　　“试点工作要形成常规化运作平台。”顺德区社会创新中心负责人贾洪权提出，只有这样，公众参与度才能更高。政府要改革，想做就要做好，让老百姓叫好。

　　顺德开门预算、民主预算的改革勇气获得社会肯定。遗憾的是，对于“参与式预算”到底如何实现，改革的组织者目前尚缺乏明确的框架和系统的设计。要用多长时间来实现？具体分为哪些步骤？还需要哪些配套措施？这些问题相关负责人都没有解答，甚至改革的具体目标，即要实现一种什么样的预算编制体系也没有设定。“区委区政府的文件只是提出了一个概念，现在只有一个大的方向，但要如何构建一整套制度，目前还没谱。”吴巍说。

　　广东省财政厅科研所调研室主任许航敏认为，让老百姓知道政府把钱花在何处、是否花在实处，这是改革必然方向。但要把有效的机制设置好，政府才敢于拿出项目来，否则只会出现敢实施的项目让公众参与，有争议的项目就不敢拿出来实施。

　　而中山大学政务学院副教授、公共预算与财政管理专家牛美丽则建议：改革不必操之过急，我们国家财政预算管理还有很多不完善、与参与式预算不和谐的地方，但一定要可持续。改革初期，由财政部门来主导是一个不错的选择；但是，如果从长远来看，最好由各个支出部门主导，这样才可以真正和部门预算编制衔接起来，而且有利于推动部门决策的民主化和落实部门预算责任。代表资格不要在面谈会后马上取消，可以考虑让这部分人参与项目执行期间的监督，及事后评价，这种全过程的参与将可以大大提高参与的实际效果。