扶贫工作易被地方边缘化 流于年底送温暖等形式

1月22日，甘肃省永登县武胜驿镇火家台村，种植户在技术人员指导下修整大棚棚膜。 新华社记者 张锰摄

数据来源：国家统计局统计公报、国务院扶贫办 制图：张芳曼

　　集中连片特困地区扶贫攻坚全面启动

　　 记者的话：跑扶贫口这些年来，最痛心的是扶贫工作在一些地方被边缘化。因为不容易出政绩，很多地方领导对扶贫工作不太重视，流于年底送温暖等形式，扶贫干部积极性不高。目前，最急需、最重要的还是转变观念，应该自上而下树立扶贫是重大民生课题这一理念。

　　1月18日，全国扶贫开发工作电视电话会议召开，宣告集中连片特困地区（以下简称“连片特困地区”）扶贫攻坚全面启动。作为一项重要的国家扶贫战略，连片特困地区扶贫意味着什么？2020年全面建成小康社会，作为短板的贫困地区会拖后腿吗？

　　14个连片特困地区，最难“啃”的硬骨头

　　需将大家各炒一盘菜的扶贫力量进行整合，突破发展瓶颈

　　谈起扶贫，很多人会对习近平总书记今年元旦前夕在河北阜平县考察扶贫开发工作的场景记忆犹新。总书记走访的阜平县骆驼湾村和顾家台村，就位于14个连片特困地区之一的燕山—太行山区。当地村民年人均纯收入不到1000元，而类似贫困村在中国还有很多贫困发生呈现出区域性、整体性特征。

　　连片特困地区是指将自然地理相连、气候环境相似、传统产业相同、文化习俗相通、致贫因素相近的贫困县连片划分。按规划，全国共划分出11个片区，加上已实施特殊政策的“西藏、四省藏区、新疆南疆三地州”，共有14个片区。

　　有统计表明，14个片区基本覆盖了全国绝大部分贫困地区和深度贫困群体，扶贫开发任务异常艰巨。之前划定的全国592个扶贫开发工作重点县中，有431个在片区内。针对这些地区集中力量开展扶贫攻坚，效果令人期待。

　　期待的理由在于，之前的重点县扶贫模式下，我国支持贫困地区和弱势群体发展的一系列政策、资金、项目多由各行业部门分头负责，大家各炒一盘菜，没有形成合力，也就不容易突破基础设施等瓶颈，减贫成效“水落船低”。比如，一个县再整合资金，也很难修铁路、修高速公路。划定连片特困地区，组织动员各相关部门和社会各界合力攻坚，为解决区域性贫困问题打造全新的工作平台，整合力度加大，区域经济就能融合快速发展，减贫会更有成效。

　　从过去一年多各方对连片特困地区的支持力度来看，比以前给力多了。比如教育部出台了专门针对14个片区的学生营养改善计划、贫困生定向招生专项计划；交通运输部将投资5100多亿元用于片区交通建设；国土资源部针对680个片区县的用地提出18项支持措施；住房和城乡建设部农村危房改造资金从225亿元增加到446亿元；财政部正在与国务院扶贫办公室积极研究设立片区产业发展基金，支持特色优势产业发展……

　　扶贫持久战，需要更细致更精准

　　减贫工程应有后续跟踪服务机制，巩固扶贫效果；地方领导应防止扶贫边缘化

　　扶贫之路，中国走了几十年。从新中国成立之初的世界最贫穷国家之一，到2000年基本解决温饱问题，再到向全面建成小康社会目标迈进，中国特色的开发式扶贫道路总体是很成功的。世界银行曾发表研究报告指出，过去25年全球减贫成绩的70%左右来自中国。

　　然而，在回望过去成绩的同时，中国扶贫思路的变迁与背后的深层次矛盾更值得梳理。

　　如果说过去的穷，更多是受基础设施、自然条件、资源禀赋等限制，现在的穷，更多受发展能力和发展机会限制。如何确保连片扶贫取得实效？除了进一步完善联系协调机制外，几个具体方面需改进，防止走偏。

　　首先，我国很多扶贫工作都是采取工程的形式，工程减贫有其合理性，但穷人的发展能力弱，同样的机会富人更容易把握，这种挤出效应，会让工程减贫效果打折扣。因此，工程实施完之后，应该对贫困人口有后续的跟踪服务机制，巩固扶贫效果。具体到片区扶贫来说，会有很多跨区域的大工程、大项目，做大的同时也要做好小的方面，比如瞄准贫困人口，务求减贫实效。

　　其次，防止扶贫边缘化。跑扶贫口这些年来，最痛心疾首的是扶贫工作在一些地方被边缘化，因为贫困地区、贫困人口发展基础差，不容易出政绩。很多地方领导对扶贫工作不太重视，流于年底送温暖等形式，很多地方几十年扶贫办主任就没当上过副县长，扶贫办人数也很少，扶贫干部积极性不高。因此，最急需、最重要的还是转变观念，应该自上而下树立扶贫是最大的民生这一理念，尽快把贫困地区贫困人口实现全面小康社会的短板补上。

　　再次，有一些优惠政策，要注意可行性。比如，国家公益项目取消重点县县级配套资金的政策，出发点很好，可减轻基层政府负担，但由于我国大多数项目都是国家出一部分资金，省、市、县各配套一部分。如果贫困县不配套，层层倒逼，往往导致最希望发展、最需要得到项目的贫困县得不到扶贫机会，进一步拉大发展差距。

　　全面小康，贫困地区困难不少

　　扶贫开发需更给力“小灶”，也需融入“四化同步”进程

　　“没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。”习近平总书记在河北阜平县考察时说的一番话，将扶贫与全面小康的关系，做了精辟的阐释。

　　为实现全面建成小康社会，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》（以下简称《纲要》）明确提出，到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。这些奋斗目标与十八大提出的目标高度一致。

　　这些目标，能否实现？

　　有专家表示，按照年人均纯收入2300元的扶贫新标准，到2011年底，全国扶贫对象1.28亿人，占农村总人口比例13.4%。如果到2020年扶贫对象占比降到3%以下，未来几年年均需要减贫1000万。在历史上，很少有年份可以达到这样的减贫幅度。

　　缩小收入差距的任务同样压力不小。2010年，全国农村居民人均纯收入5919元，全国扶贫开发工作重点县3273元，绝对差距2646元；到2020年，重点县农民人均纯收入如果要达到全国翻番后的水平11838元，10年中必须保持平均13.7%以上的实际增速，这个速度仅在2011年出现过。

　　从这两个方面来看，贫困地区实现全民小康困难不少，但从发展势头来看，也给人不少信心和希望。

　　从区域角度看，2008年以来，西部地区发展速度连续5年超过东部，外出务工农民在省内就业的比例逐年上升。从城乡关系看，2010年起，农民人均纯收入增幅连续3年超过城镇居民。更为喜人的是，2002—2011年，扶贫重点县农民人均纯收入年均实际增长9.4%，高出全国1.3个百分点，人均地区生产总值年均实际增长15.3%，高出全国5.1个百分点。

　　因此，贫困人口实现收入倍增，难度不大；缩小绝对差距，有难度，但经过努力，绝大多数贫困地区也能全面小康。有两条最重要。

　　第一，更多更给力的“小灶”，才能给贫困地区加快发展、迎头赶上提供更为强劲的动力。记者跟武陵山片区一个贫困县的领导私下聊天，他表示，目前一些扶持政策不错但并不解渴，他最想得到的是税收优惠、用地指标等更高含金量的支持。他的要求不尽合理，但精神实质是对的，贫困地区发展基础薄弱，起点低，常规支持恐怕很难跟上奔向全面小康社会的“大部队”。

　　第二，贫困地区要融入区域经济发展，增强内生发展能力。当前工业化、信息化、城镇化、农业现代化建设如火如荼，产业转移正逢其时，贫困地区一定要抓住这个历史性机遇，把扶贫开发融入到“四化同步”进程中，增强内生发展能力，缩小发展差距。要做到这些，必须让贫困群众学会“游泳”，针对性的免费技能培训、就业服务、金融服务等必须及时跟上。

　　链接

　　我国扶贫历程

　　1949年，中国是世界上最贫穷的国家之一。根据联合国“亚洲及太平洋经济社会委员会”统计，中国人均国民收入27美元，不及印度57美元的一半。

　　1978年，我国有2.5亿农村人口处于未解决温饱的贫困状态。

　　1985年，农民人均纯收入比1978年增长2.6倍，绝对贫困人口从2.5亿减少到1.25亿。

　　1986年，我国制定206元的绝对贫困标准，确定了国家重点扶持的贫困县。

　　1994年，制定并颁布实施《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》，提出力争用7年左右的时间，基本解决8000万农村贫困人口的温饱问题。

　　2000年，农村绝对贫困人口减少到3209万，扶贫攻坚目标基本实现。

　　2007年，绝对贫困标准调整为785元，低收入标准调整为1067元。截至当年年底，绝对贫困人口减少到1479万。

　　2008年，绝对贫困标准和低收入标准合而为一，统一为年人均收入1067元（此后标准逐年调整），扶贫对象覆盖4007万人。

　　2010年，扶贫标准为年人均收入低于1274元，在此标准下贫困人口为2688万。

　　2011年，我国实施新的扶贫标准年人均收入低于2300元。根据新标准，中国还有1.28亿贫困人口，占农村总人口的13.4%。