教授：“个人异地带烟50条上限”规定有5大硬伤

　　延伸

　　昨日，就个人异地携带卷烟限50条的规定，北京大学法学院行政学教授姜明安、国家行政学院行政法教授杨伟东、北京大学经济学教授王建国和北京圣运律师事务所律师王优银等列举了《国家烟草专卖局关于规范异地携带卷烟管理和携带证使用的通知》的五大硬伤，建议废除相关规定。

　　用通知限制公民权利不规范

　　对于公民权利的限制，用内部通知的规范性文件规定是不妥当的，不符合依法行政的要求。

　　南都记者发现，国家烟草专卖局的以上通知中，抬头中显示的下发对象是各省级局(公司)、工业公司，记者并未在相关政府公报中看到通知。

　　北京大学行政法教授姜明安对南都记者说，该通知不属于规章，属于规范性文件。姜明安表示，行政法规和部门规章的制定有程序规定，但对于政府部门出台最多的规范性文件，目前还没有明确的程序规定。

　　“一个部门规章的出台，需经过部委会议通过，还需要部委负责人签发，同时要在该部委公报上公布”，姜明安认为，对于公民权利的限制，用内部通知的规范性文件规定是不妥当的，不符合依法行政的要求，也造成公众大多不知相关规定。

　　限制公民权利应当听证

　　规范性文件限制公民权利时，如果不听证，也不召开论证会，是违背法治精神的，也是违背国务院要求的。

　　记者采访中，多数被采访者表示不知该通知和相关上限规定。姜明安表示，行政法规和部门规章如要限制公民权利，必须经过听证，必须召开论证会。对于规范性文件，虽没有制定程序上的要求，但2004年国务院出台的《全面推进依法行政实施纲要》里，规定了制定规范性文件也要科学化、民主化，并要求限制公民权利时也要听证和论证。但这只是国务院的要求，并没有上升到法律层面。

　　“规范性文件限制公民权利时，如果不听证，也不召开论证会，是违背法治精神的，也是违背国务院要求的。”姜明安说。

　　国家行政学院教授杨伟东说，是否需要制定限制异地携带香烟的规定也是需要听证的，一个影响性很广泛的文件，不能想制定就制定。对于限制公民权利的细化规定，应该非常正式地进行听证，以方便制定更合理的安排。

　　内部文件无权设立行政许可

　　行政许可只有行政法规以上的法律法规才可以设定。以上《通知》是内部文件，连规章都不是，更无权设立行政许可。

　　姜明安认为，《烟草专卖法》并未规定个人须办携带证，那么国家烟草专卖局在自己的规定中自行设置关于办理个人携带证的规定，属于越权行为。

　　“(50条上限)可视为一个行政许可，是违反行政许可法的。行政许可只有行政法规以上的法律法规才可以设定，而以上《通知》连规章都不是，更不要说规范性文件”，姜明安表示。

　　国家行政学院行政法教授杨伟东对南都记者说，按现行的行政许可法的规定，部委都没有权力设立行政许可，除非上位法有规定，但《烟草专卖法》和国务院的实施条例中，都没有携带证这个词。

　　杨伟东说，通知还涉嫌另一个层面的越权，《烟草专卖法》规定的是个人携带不得超过规定的限量，国家烟草专卖局办理个人携带证后可超过限量，也是与上位法冲突的。

　　相关处罚规定与国务院条例相冲突

　　国家烟草专卖局未达到部委级别，连设定行政处罚的资格都没有，更不要说可能有没收的行政处罚。

　　国家行政学院行政法教授杨伟东还表示该规定不严谨，与国务院的实施条例相冲突。

　　国务院实施条例规定，异地携带烟叶、烟草制品超过国务院有关部门规定的限量一倍以上的才处罚，且处罚只有罚款，而国家烟草专卖局规定超过个人限量就参照无准运证处罚，最高处罚可到没收，在处罚程度上也超过了国务院的规定。

　　“行政处罚，至少要由部门规章来设定，且部委都只能设定警告和一定数额罚款的处罚，而对于国家烟草专卖局这样未达到部委级别的相关部门来说，连设定行政处罚的资格都没有，更不要说可能有没收的行政处罚”，杨伟东说。

　　涉嫌侵犯公民财产权公民携带购买的香烟到外地，是行使对自己财产的权利，限制公民权利是侵犯公民财产权的表现。

　　昨天，北京大学经济学教授王建国和北京圣运律师事务所律师王优银均认为，公民购买香烟后，就成合法的所有人。公民携带香烟，是行使对自己财产的权利，限制公民的权利是侵犯公民财产权的表现，是违反宪法规定的“公民的合法的私有财产不受侵犯”。

　　采写：南都记者 王殿学 彭美 葛倩 发自北京