国务院发展研究中心办公厅主任:改革需统筹协调

　　作者：张军扩(国务院发展研究中心党组成员、办公厅主任)

　　十八大召开以来，各界对下一步改革的讨论很多，我赞成其中三个观点，一是对推进改革所面临的困难和阻力要有充分的估计；二是一些学者认为在不碰“高压线”的前提下，推进改革的空间和余地还是非常大的；三是现阶段改革需要统筹协调来推进。在学术界，专家分别从各自的研究领域提出对推进改革的设想。可以发现，不同的专家对改革的重点领域有不同的看法。这很正常，也说明今后的改革需要在经济、政治、社会、文化等方面协调推进，需要顶层设计和总体规划。

　　改革还是要坚持问题导向的思路

　　如何进行经济改革的总体规划，包括重点领域、时间表和路线图？有两种不同的思路。一种是模式导向，就是按照一定的理论模式，设计改革的方面和重点领域。另一种是问题导向，从解决最突出的问题出发，拎出需要进行的改革重点，然后再根据相关部分的关系进行配套。从既往的改革实践来看，第一种思路不仅会引起较大争论，也不一定符合实际。即使形成一个总体方案，也很难实行。所以，还是要坚持问题导向的思路。

　　什么是最重要的问题呢？我认为莫过于转变经济发展方式。那么，我国经济发展方式到底面临哪几个问题，这些问题背后的体制根源是什么呢？依我看主要是五个突出问题：一、过分依赖投资驱动，储蓄与消费关系不协调；二、过分依赖外需驱动，内外部经济不协调；三、增长模式粗放，资源环境压力持续增大；四、传统竞争优势不断减弱的同时技术进步推力不足，创新驱动的增长模式难以形成；五、收入差距大，公共服务不均，社会管理面临较大挑战，经济发展与社会发展不协调，维护社会和谐稳定难度不断加大。

　　研究分析导致上述问题和矛盾的体制根源，主要可以归纳为四个大的方面：一是政府与市场的关系没有理顺，政府职能转变滞后、职能错位的问题没有解决。这突出表现在四个方面，其一是政府对各类资源的掌控权很大，直接掌控投资和发展，这是导致各类盲目重复建设、粗放发展的主要根源；其二是财税体制存在重大缺陷，使得政府不仅具有很强的主导投资与发展的动力，也有很大的压力；其三是该由政府做好的市场监管和社会性规制领域(社会诚信、各种假冒伪劣、破坏资源环境)的制度不完善、政策执行不到位；其四是基本保障和公共服务制度不完善，体系不健全，包括户籍问题等；

　　二是市场机制建设还存在较大的缺陷。一般商品领域问题不大，主要是资源和要素价格扭曲的问题没有能够彻底解决，未能充分反映其稀缺性和市场供求状况，包括各类有形、无形的自然资源和土地资源，也包括利率、汇率等要素价格问题等等；

　　三是国有部门的制度缺陷。其突出表现之一是垄断(不公平竞争)和低效(免费占有国家资源)问题；突出表现之二是国有资本功能定位、战略布局、管理体制以及由此决定的收益分配等问题；

　　四是科研和教育体制问题，影响创新能力，影响文化软实力。

　　厘清问题是改革的重要前提

　　可以发现，发展方式面临的每个问题都不是由某个单一的体制性因素造成的，而是由多个体制性因素共同作用的结果；而每一种体制性因素，也不是仅构成某一个发展方式问题的原因，而是构成多个问题的原因。换句话说，发展方式的多个问题与导致他们的多个体制性因素是互相缠绕、交织在一起，错综复杂的。因此，必须充分分析各自的内涵及相互关系，才能做出统筹的安排。同时，对每个问题，又必须做更加深入、细致的探讨，才能明确究竟需要改什么，改到什么程度，以及先改什么，后改什么等等。

　　比如，不理顺政府与市场的关系，不改变政府主导的发展模式，不仅由投资和外需主导的模式很难改变，资源环境问题、市场监管和社会规制问题、基本公共服务均等化问题等等，都难以改善。因此，十八大已经把处理好市场与政府的关系确定为深化改革的核心。问题是，我们需要改什么，在多大程度上改，并不十分清楚。有一种观点认为，政府主导和发展型政府是中国的最大特点，是30年来中国快速增长的最主要因素之一。那么，发展型政府的任务是否已经完成，或者基本完成？适应发展阶段变化，不改肯定不行，但改到什么程度，需要研究。

　　进一步讲，政府主导、发展型政府是怎么形成的？首先，地方之所以有很强的动力，这是由现行的财政、税收体制安排，以及由现行的干部管理制度等促成的。其次，地方也有很强的压力，这也与现行的财税体制有关。因此，不改革现行的财税体制，政府主导模式就很难解决。与此同时，我们也会看到，现行财税体制，不仅是导致投资增长模式的体制根源之一，也是制约公共服务均等化的体制根源之一。没有有效的财力平衡机制，基本公共服务的均等化也只能是一句空话。但中央与地方的财政关系应当如何安排、地区之间的财力平衡达到什么程度，才能既保护各地发展的积极性，又能解决我们面临的发展问题。

　　再比如，大家现在对国有部门的垄断和低效问题诟病很多。但改起来似乎又十分困难。到底是什么问题？有人说是既得利益问题，但既得利益都有冠冕堂皇的理由，领导也难辨真伪。怎么办？根本是两条：一是要把国有经济、公有经济与社会主义市场经济的关系、与共产党领导基础的关系、与宏观调控有效性的关系等说清楚，这需要理论界做持续不断的努力。另外，就是要推动建立独立的、权威的改革领导和协调机制，否则，再好的改革也难以推动，或者在实践中大大走样。