大部制改革“大体改委”被搁置

　　来源：济南日报

　　强化市场监管，改善民生，整合完善交通运输、市场监管等重要领域的管理体制。

　　具体内容

　　民政部扩大社会管理等方面的权责；国务院食品安全委员会办公室与现有的食品安全监管部门进行整合，成立正部级的国家食品药品安全监督管理总局；国家海洋局亦将扩权，强化海洋综合管理权限；铁道部与交通运输部有望整合。而此前广为流传的“大能源”、“大金融”、“大体改委”等部门改革，暂未列入此轮“大部制”改革重点。 经历了五年的探索、总结、反思与争论，中国的“大部制”改革终于再度提上日程。记者从多个渠道获悉，新一轮“大部制”方案起草已基本完成，并会在中共十八届二中全会上提交讨论。

　　相较于上一轮“大部制”改革大刀阔斧地实施多个部门的整合，本轮改革进行“手术”的仅有少数部委，更多的则是着眼于部委职能“微调”，这也体现了十八大报告中“稳步推进大部门制改革”的总体原则。

　　“虽然草案已经基本完成，但在提交讨论之前，仍存在变化的可能。”上述接近方案讨论的专家透露，在二中全会之后，“大部制”改革方案才有望“定盘”。然而，形成方案仅仅是新一轮“大部制”改革的开始，未来改革能否成功，并最终实现政府职能转变，仍面临诸多挑战。

　　民政部扩充职权

　　强化社会组织管理、建设职能

　　据记者了解，此轮“大部制”改革中，一向冷门的民政部将会扩充职权，其社会组织管理、社会建设职能将被强化，并成为新亮点。

　　在之前的历次国务院机构改革中，民政部始终没有进行大的调整，其基本职能亦变动不大。目前，除社会组织管理外，民政部承担的优抚、救灾、社会救助、社会福利、婚姻、殡葬管理等职能，多为国家对社会底层的救助帮扶，职能较为局限。

　　长期以来，中国对社会组织实行登记管理与业务主管单位的“双重管理”，即在民政部门登记注册之前，社会组织须找到一个政府部门或其下属机构充当“业务主管单位”。这造成大量草根组织无法注册，游离在灰色地带。而登记在册的社会组织，多和政府部门有千丝万缕联系，部分异化为“二政府”，代为行使行政职能，甚至成为腐败重灾区。

　　由于“双重管理”，不少全国性社会组织的实际管辖权分散于各部委，民政部门缺乏有效监管手段，只能在登记注册时进行资格审查，日常监管主要依靠年检，且往往流于形式。

　　民政部民间组织管理局内部人士对记者表示，此次“大部制”改革中，强化民政对社会组织的管理权，废除被诟病已久的“双重管理”，是最有可能的方向。

　　除去对社会组织管理的强化，在“社会建设”的大框架下，社区建设、社工建设等内容未来也可能被一并整合进民政部门，并得以强化。

　　食品药品集中监管

　　或成立国家食药监管总局

　　据知情人士称，草案酝酿打造食品药品监管“大部” 将国务院食品安全委员会办公室与现由卫生部管理的国家食品药品监督管理局合并，并吸纳散落在农业、质检、工商、商务、卫生等部门的食品药品安全监管职能，成立正部级的国家食品药品安全监督管理总局。

　　有研究食品安全监管的学者认为，食品生产经营根据其属性而言，是一个全周期的完整链条，但是由于种种历史原因，在我国，食品安全的监管被人为地划分了段落，农产品是一段，生产是一段，经营是一段，之后餐饮消费又是一段，各种职能散落在多个部门。如此形成了多头管理和分段监管为主、品种监管为辅的体制。这种体制的现实与食品安全的自然属性相冲突。

　　基于这些原因，中央决策层决心对食品药品安全监管的职能和机构予以整合。

　　随着《食品安全法》的通过，2009年，国务院专门成立了食品安全委员会(下称“食安委”)。2010年，食安委又下设了正部级的食安办。而食安办的最大弊端在于下属机构设置不统一 有的设在工商，有的设在食药监局，有的设在卫生部门，有的甚至设在经贸委，没有统一的模式，导致各地行政部门配合低效。

　　在这种背景下，成立国家食品药品安全管理总局的理念被逐渐认可。

　　这次改革一旦落地，“也只是完成了中央层面的改革，要落实到省级和地市级乃至县一级的话，时间还会比较长，根据以往的经验，从中央到地方全部改完，至少需要一两年的时间”。

　　“大金融委”难产

　　当前协调机制缺乏制度保障

　　新一轮改革的调研之中，金融界人士一直在呼吁“大金融委”现身。

　　在1993年以前，中国由央行统一实施金融监管。1993年的机构改革中，证监会、保监会、银监会陆续成立，“一行三会”的监管架构成形，并由此确立了分业监管的体制。但随着金融业的发展，特别是混业经营的深入，监管真空和监管重复的问题在金融领域日益突出，“一行三会”之间缺乏协调的问题为业界关注。

　　2008年8月，国务院曾下发通知，要求央行会同银行业、证券业、保险业的监管机构共同建立金融监管协调机制。但是，由于缺乏正式的制度保障，协调机制并没有发挥实际效果。

　　出于政策要求和现实情况，是否采取将“一行三会”合并，或者建立高于“三会”的金融监管协调机构等屡被业界论及。然而，各方消息显示，“大金融委”并未被列入

　　新一轮“大部制”改革方案。

　　“我们没有听说任何这方面的消息。”一位银监会权威人士表示。他认为，目前“一行三会”合并可能性不大。一位前任银监会高层人士也指出，改革如果使政府瘦身、功能高效的话，那没有问题，但如果只追求形式的话，并不解决根本问题，现实的路径依然是在目前的监管格局下加强协调。

　　“大文化部”缩水

　　短期内或仅局部调整

　　在新一轮“大部制”改革中，各界一度认为“大文化部”将成为改革排头兵，此前中央调研组亦奔赴各地广电系统调查研究。但据记者获悉，目前，“大文化部”改革速度低于预期，或将在政府换届平稳之后渐次展开。

　　自2008年“大部制”改革以来，信息技术、文化事业、产业迅猛发展，这对文化部门的行政体制形成了挑战。中国人民大学新闻学院副院长喻国明对记者表示，文化、体育事业具有特殊性，近年来，文化事业、产业的管理体制与现实情况的发展已经出现了较大矛盾，现有的行政体制和管理方式也应该相应进行变革。

　　目前，在县市一级，多数广电系统、新闻出版单位、企业已经与文化部门合并，成立文化广电新闻出版局(下称文广新局)。在海南省，文化部门的“大部制”改革甚至已经包括了体育部门。正因如此，业界认为，“大文化部”改革水到渠成。

　　但中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯表示，具体合并方案目前并不明朗。汪玉凯曾参与2008年的大部制改革方案设计，在他看来，从去年十八大召开到今年“两会”召开，时间间隔较短，短时间内，局部调整的可能性较大，大调整或许将在一两年后逐步展开。

　　喻国明表示，随着互联网发展，决策层仍需进一步认识社会环境的变化，改变意识。在对文化事业的管理上，应该侧重边界而非执着于细节。关于“大部制”改革思路，他认为，可按照技术、内容、产业等方面划分，加强专业化。对于此轮改革的预期，汪玉凯表示，改革需要各部门做好思想准备及工作准备，“比起需要做什么，能做什么更为重要”。

　　改革盘点

　　“大部制”新改革“惊喜并遗憾着”

　　据记者了解，本轮大部制改革的最大“惊喜”，是将进行全国性的食品安全监管改革。据知情人士透露，或成立正部级的国家食品药品安全监督管理总局，而且从各系统的内部改革来看，新一轮的改革可见脉络。

　　2011年，全国省级以下的工商和质检部门开始从垂直管理调整为地方政府分级管理。在此之前，省级以下食品药品监管部门也开始了分级管理调整。根据2009年实施的《食品安全法》规定，食品安全由地方政府负总责，减少中央政府的干预，可以方便地方政府行使权力。

　　而本轮“大部制”改革最大的遗憾，则是“新体改委”被搁置。此前，经济学家们普遍寄望于打破政府自身利益倾向，重新成立类似于国家体改委的实体性改革协调机构，牵头推进经济体制改革。一位接近方案研讨的专家告诉记者，即将提交的“大部制”改革方案中，“新体改委”未在其中，同时对国家发改委的审批权削弱亦有限。这意味着在“十二五”期间，仍由国家发改委同时主导“改革”与“发展”，“这是最令人遗憾之处”。

　　“虽然草案已经基本完成，但要提交讨论之前，仍存在变化的可能。”上述接近方案讨论的专家透露，在二中全会之后，“大部制”改革方案方有望“定盘”。

　　“改革开放已经30多年，该解决的问题差不多都解决或者碰过了。今后的改革必然涉及到实质性的、深层的问题。改革必须是要自上而下的，有系统地整体进行。”中央党校教授王贵秀告诉记者：“中央对改革应该有专门研究的机构，然而现在没有。上一轮机构改革后，体改委并入发改委，但发改委首要职能是指挥经济运转的。”

　　在上一轮“大部制”改革之后，中央曾派出调查组，分析改革的成效和存在的问题。一位参与调研的专家透露，他们认为各个部门的关系并没有理顺。“发改委管宏观，实际上也管到了各个行业部门，替代了行业部门的决策权和监督权。”这位专家透露：“其他部委负责行业政策、标准、规划，但是很大部分权力却在发改委、财政部，行业部门仍然权责脱节。”

　　纵然留有遗憾，但即将提交中央决策层的改革方案仍将“大部制”向前再推进了一步。十八大报告中提出，要“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。

　　新一轮“大部制”改革，在努力打破上一轮以“政府职能转移”为主的“外延式”改革模式，力争走“内涵式”发展道路。

　　“现在机构改革方案保密度很高，这是不对的。”接近方案制定的专家对记者指出：“‘大部制’改革方案如果真正科学地研究，应该公开讨论，听取各界不同声音，吸收地方和行业的改革经验 真正的改革应该兼有各种视角。” 综合《财经》、《第一财经日报》