周口平坟账本：部分地区补助款疑被“截留”

　　本报记者 石玉 发自河南周口

　　春节期间，因平坟事件而引发关注的河南周口，再回舆论中心，这次招来外界关注的是大面积的圆坟现象。

　　据时代周报记者调查，春节期间，周口下属的西华、淮阳、太康、沈丘等地，复拢坟头现象非常普遍。有太康县官员透露，该县去年被铲平的坟头，95%都被拢了起来。不过，周口地方政府公布的圆坟比例仅为7.7%。

　　一平一圆，除去僵硬的政策推行引发民怨外，财政上的巨额投入同样引发了诸多猜测与争议。

　　据记者了解，周口市县两级财政共拨付3亿元平坟经费，其中淮阳县财政拨款2000万元。按照规定，当地民政系统每平一座坟头，给予墓主亲属200或300元的补助。而在西华、淮阳等县，村民表示没有拿到1分钱的平坟补助，怀疑“这笔钱都被乡镇政府和村委两级截留了”。

　　对于周口事件引发的官民隔阂，专家认为，解决办法其实很简单，即让村集体实际参与占补平衡交易，有了可以见到的利益，不用政府动员，农民自己就会考虑平坟的问题。

　　周口重现坟头

　　“巩固殡葬改革工作成就”、“复拢坟头，严管重罚”—2013年2月24日，在周口市商水县练集镇公路，时代周报记者看到这样的宣传标语。

　　商水县是周口市平坟复耕的试点。2012年10月，该县投入一千多万元，用一个月时间将两万余座坟头全部平掉，成为平坟标兵。至当年12月，周口市民政局宣布，全市的平坟复耕工作已经基本完成，平（迁）坟头234.6万座。

　　商水县练集镇的朱集村，则是标兵中的“标兵”。该村村支书朱伟因为带头平掉自家的坟头，成为周口平坟运动中最受瞩目的明星。按照周口市广为流传的传说，去年河南省主要领导视察此地，问陪同的地方官员能否平掉田间的坟头，官员称难度太大。该领导又问朱伟同样的问题，朱伟当场拍胸脯打包票，这才引发了商水县乃至周口市的平坟运动。

　　朱集村村北的麦地里，麦苗刚刚离地半尺高。2月24日上午，当地一对农民夫妇正在田里打除草剂。去年10月，他们铲平了自己田地里的两座坟头，留下光秃秃的小土包，离地一尺左右。

　　按照平坟的要求，坟头必须平到与地面齐，并且复耕种上庄稼。但一般情况下，大家碍于情面，都会在原坟头上留一片空地以备亲人祭奠。

　　上述农妇告诉本报记者，地里两个坟由于埋得浅，平坟后，棺材都露出了地面。“那两人才死几个月，尸体可能都没化掉，吓死人！我自己都不敢上地里去。”在外地打工的墓主亲人得知情况后，重新培土盖好。

　　本报记者没有在这个“标兵”村找到被重新拢起的坟头。距朱集村东2公里的钱营村（属商水县练集镇），村北有五六座被拢起的坟头，而大多坟还保持着平坟后的原样。春节前，有村民想复拢坟，曾被该村领导“人性化”地劝阻：过年千万别拢坟，实在想拢起来，就等到清明节吧！

　　当然，此地也存在较为严厉的措施，据商水县村民称，部分村已经开始二次平坟。某乡干部称，将会统计此次圆坟的人家，并“登记造册”。

　　即便如此，仍然无法实现全面控制。商水县新城区郊外、商水三中南侧的几个村子，地里的坟头全部拢了起来。

　　据本报记者调查，春节期间，周口下属的西华、淮阳、太康、沈丘等地，复拢坟头现象非常普遍。有太康县官员向本报记者透露，该县去年被铲平的坟头，95%都被拢起来了。多位当地人士称，在沈丘县南两个乡镇的坟头也几乎全部复拢，“除了过年没回来的人家”。

　　大广高速纵贯周口中部，大广高速周口北至永登高速交叉口，区区50公里的距离，两侧的田地里遍布新隆起的坟头。从高速公路上望去，圆圆的坟头上，一株杂草都没有，显得格外醒目。

　　淮阳县曹河乡石营村地处西华、扶沟、太康三县交界，靠近大广高速左侧有数十座新拢起的坟头，有的还重新竖起了墓碑，蔚为壮观。

　　淮阳县曹河乡石营村的村民老石在天津做泥水工，政府要求平坟时没有回乡，父母的坟头由妻子和嫂子两名妇女铲平了。今年春节前夕，上坟祭祖的老石扛着铁锹，又将坟头拢起。

　　“年下上坟，放炮送钱，大家还扛着铁锨去了。别人都在圆坟，俺也就拢起了。”老石说。

　　除了亲人未返乡的，该村被平掉的坟头基本上全部重新被拢起。

　　同村的79岁石大爷平时在家放羊，他告诉记者，自家的祖坟是今年春节初六才拢起的。去年平坟的时候，干部、教师、党员带头平坟，但现在本村干部的坟也都被拢了起来。

　　逢有外人进村，石大爷就问：“平坟到底是不是中央政策？拢起的坟头会不会被再次平掉？”

　　针对除夕夜半数坟头被重新拢起的消息，周口市民政局发布调查统计：春节期间新圆起的坟头有十多万座，约占2012年秋冬平坟总量的7.7%。

　　然而，包括淮阳县一位不愿具名的官员在内的多位受访者均质疑这个数据，认为至少有一半坟头被复拢。一位淮阳籍的中央级媒体记者向本报记者表示，去年淮阳平坟的时候阻力就非常大，这位记者所在的乡，乡干部带头抵制，去年压根就没平。

　　上述官员告诉记者，该县复拢坟头很多都是干部领头，主政官员低调应对，并不大力宣传和推进所谓的“二次平坟”。

　　平坟的支出与收益

　　周口地方政府为推动平坟不遗余力。据《周口日报》的报道，周口市县两级财政共拨付3亿元平坟经费，其中淮阳县财政拨款2000万元。

　　据了解，周口民政系统每平一座坟头，给予墓主亲属300元的补助。在平坟标兵商水县练集镇朱集村，村民得到了每座坟头200元的补助。而本报记者走访的西华、淮阳四个县，村民都表示没有拿到1分钱的平坟补助。“这笔钱都被乡镇政府和村委两级截留了！”多位受访者告诉记者。

　　不管截留与否，比起这3亿元的名义支出，周口平坟为土地财政带来的预期收益不可估量。

　　作为承担国家粮食安全的农业产粮大省河南，在城镇化、工业化的发展过程中遇到土地资源的约束，建设用地指标一直存在严重不足。

　　周口市国土管理系统一份内部文件显示：国家每年下达给河南的建设用地指标，扣除国家直接掌握的用于重点建设项目的指标后，只有不足20万亩。周口每年用地指标只有3000亩左右。这些指标全留在市本级尚不够用。

　　2003-2004年，河南省国土资源厅动员全省开展以空心村、砖瓦窑、工矿废弃地整治为主要内容的“三项整治”。周口各县便抓住“三项整治”政策机遇多造地，在国土资源厅备案后折抵置换建设用地指标，满足经济发展对土地的需求。

　　上述文件显示：“据统计，仅2005年周口市就有8280亩、全省近20万亩建设用地是通过‘三项整治’解决的。2008年底，周口市‘三项整治’总规模29万多亩，净增耕地总量21万多亩，居河南第一位。”

　　这种以增量耕地“折抵置换建设用地指标”的办法，俗称“占补平衡”。占有多少建设用地面积，必须按照一定比例补足耕地面积。“补”地—通过土地整治增加耕地面积，由此形成耕地“占补平衡”指标。

　　废弃土地的存量还是有限的，2011年8月8日，周口市国土局的一个半年总结提到：“我市地处平原农区，一马平川，到处是良田，耕地后备资源匮乏，目前仅有7000亩的‘占补平衡’指标，并且县域分布不均衡。”但周口市的用地需求却一直未减，据周口市国土资源局官网显示，2012年周口市本级国有土地供应计划479.9806公顷（约合7200亩）。

　　所以，自从2011年初以来，河南推行拆村并村的新型城镇化以及2012年开始的周口平坟，本来就是土地整治的题中之义，是农村“三项整治”的翻新。

　　2012年6月25日，周口市在商水召开殡葬改革现场会，市长岳文海称：“此事已无退路，是一场革命、一场攻坚战。”

　　2013年1月1日，周口市国土资源局官网出现一篇《岳文海市长与省国土资源厅厅长张启生等领导会谈》的文章。该文称，去年以来，周口市实行耕地占补平衡“五统筹”项目27个，已在河南省国土资源厅入库备案占补平衡指标3.4833万亩。

　　彼时，周口市刚刚宣布平坟“复耕”后新增了土地3万亩。上述文章显示，2012年12月31日，周口市长岳文海带领常务副市长、国土局负责同志等拜会河南省国土资源厅领导班子，恳请省厅给予周口土地整治项目及资金上的照顾。

　　通过占补平衡，有了建设用地指标，周口市的各种项目方可落地，土地财政得以延续。

　　由于各县、各地市的建设需求不同，耕地的“占补平衡”指标，还可以在地级市内部进行跨县交易，甚至也可以在省内进行跨市交易，当然，这些交易者都是各级政府。

　　2012年6月19日，新乡市举行耕地占补平衡指标拍卖会，对卫辉市2000亩耕地占补平衡指标进行拍卖，总拍卖金额达8500万元。这是河南省首次拍卖耕地占补平衡指标，平均每亩土地指标的收益达4.25万元。

　　河南省国土管理系统一位人士向本报记者分析，据周口市政府公布的最新平坟数据，平掉了300万座坟、复耕3万亩左右的耕地。以新乡模式论（地级市内部交易），按照每亩指标3万元的价格计算（周口的经济发展落后于新乡），仅拍卖占补平衡指标，卖方政府便可获得总量9亿元的收益。

　　假设商水县卖给项城市（二者皆属周口市管辖）2000亩耕地占补平衡指标，那么其将获益6000万。此举可视项城市政府获得了与2000亩耕地占补平衡指标对应的建设用地指标（二者有一定比例）。

　　指标交易利益颇丰，据周口市国土局官网显示，该局已下达文件，未经市政府同意，各县区不得擅自进行跨市（指地级市）交易。

　　而项城市政府便可对此建设指标进行开发利用，也就是俗称的“圈地卖地”，在二级市场中获得巨大的土地收益。分析人士指出，平坟为土地财政打开了政策的大门，卖方和买方均有利可图，何乐而不为呢？

　　在收益和尊严之间寻找平衡

　　前文提到的收益数据，仅仅是预期性的。有分析人士指出，由于其方式的简单粗暴、其目的与中国祭祀传统的悖逆，周口平坟发展到如今，出现了荒诞的、难以收拾的局面。

　　第一，按照现在官方的“平了234.6万座坟，新增了土地3万亩”的说法，每座坟的占地居然有8.52平方米！但事实上农村传统的坟地每座占地不超过5平方米。这让人不得不怀疑数据虚报。

　　第二，除了传统的公共坟地外，大量分散在耕地中的坟头，均已被计算入耕地面积中，又何来新增耕地呢？

　　第三，平坟的目的是为了复耕，但就本报记者的走访、观察，目前找不到完全复耕的坟地。即使在平坟试点商水县的练集镇，有些完全被铲平、与地面平行的坟地，农民还是在原坟头的中心位置“留白”。周口市绝大部分没有复拢的坟头，一般都高出地面半尺至一尺，光秃秃的，上面没有任何植物。这又何来的复耕呢？

　　第四，平坟没有实现人人平等。据本报记者掌握的情况，大量籍贯在本地并在体制内有行政级别者（副处级以上），其家人坟墓没有被平。有些级别更高的官员，其旁系亲属（母系、妻系亲属）的坟墓也没有被平。春节前，周口某县曾统计籍贯属于本县的媒体人，落实后规定这些人的祖坟也一律不平，复拢了也一律不予追究。这种不平等尤受农民诟病。

　　上述淮阳县曹河乡石营村村民老石告诉本报记者，平坟的时候，乡、村两级干部通知好几次，最后推土机直接开过来，在地边等着，如果自己不平，就要轧过去。村民不忍心让推土机轧过先人的头顶，只好自己去铲平。

　　分析人士指出：“农民对强制性的平坟，一直在软磨—你让平就平，有机会，我就拢起来。如果官方继续二次平坟，或者加大强制力度，估计会出现硬抗，出现强烈的反弹。”

　　除了舆论压力，民间实际的反弹已经出现。

　　2012年2月26日，原籍周口市太康县的媒体人齐明利，与其他五人一起奔赴河南省南阳市桐柏县，找到周口市长岳文海母亲的坟后，将五把铁锹插在坟头上，并留下了一条横幅：“岳文海，你母亲喊你回家平坟。”另有数条标语被张贴到附近的树木和电线杆上：“平坟复耕，利国利民”、“平坟复耕，人人平等”。

　　去年10月，齐明利的祖坟在没有通知本人的情况下，被强行平掉。齐明利在个人微博上称“今天河南志愿平坟团滴代表来到你祖坟前，本想强行平坟却又放下铁锹，你不仁，我们却不能不义；你践踏伦理，我们却没有丧失道德，请你有机会回家平坟哈！”

　　周口平坟，一方争利，一方利益、尊严均受辱。如何平衡发展经济与保护耕地的矛盾？

　　北京大学光华管理学院教授朱善利曾对媒体指出，在现行征地制度的约束下，通过土地整治获得的收入非常有限，所以耕地保护自觉性非常有限，如果农民通过整治土地获得占补平衡指标，在交易所进行出售，这些农民就可以分享我国经济高速增长和城市化带来的超额土地收入，这样使得农村土地综合治理和耕地保护真正成为农民的自觉行为，最大限度限制农村耕地土地不断减少。

　　为了保障占补平衡指标进行，朱善利建议河南城市经营用地不再下达国家指标，而是要求参与竞拍者必须要在农村交易所购买占补平衡指标，这样才有资格参与城市国有土地的拍卖。

　　朱善利设计了全国占补平衡交易方案，基本设想是大中城市占用土地，按照公平价格交易占补平衡指标，这不仅有效实现了农村土地资本化，而且打破了现行土地制度下土地征收和出让完全由政府垄断的局面，让农民参加进来，实际得利。朱善利希望能在河南做试点。

　　分析人士指出，朱善利的理论同样适用于平坟，一个村集体内进行充分的民主决策，建设集约型的公墓，农民自己动手平、迁坟，假设一村据此可以腾出30亩的耕地，以一亩指标交易价格3万元计，就有近百万元的收益。

　　“有了可以见到的利益，不用政府动员，农民自己就会考虑平坟的问题。在实际收益和尊严之间，他们完全可以找到一个平衡点。况且，如果强制平坟变成一种自发性的行为，这本身不会损害尊严。”分析人士说。

　　让村集体实际参与占补平衡交易，这就意味着周口政府将可能到手的土地财政蛋糕活生生地切出来一份，分给农民。多位分析人士对此表示并不乐观。