审评审批改革：创新与突破——专访国家食品药品监管局药品注册司司长王立丰

　　近日，国家食品药品监管局发布的《关于深化药品审评审批改革进一步鼓励创新的意见》（以下简称《意见》）备受业界关注。《意见》在转变创新药审评理念、调整仿制药审评策略、加强药物临床试验质量管理、鼓励儿童药物的研制等方面有明显突破和创新。国家食品药品监管局药品注册司司长王立丰日前接受了本报记者专访，对深化药品审评审批改革进行深入解读。

　　不能让“牛车”堵住“汽车”

　　记者：国家局于2007年对《药品注册管理办法》做出修订，2009年又出台了《新药注册特殊审批管理规定》，这次为什么要出台《意见》呢？

　　王立丰：2007年修订的《药品注册管理办法》实施以来，我国药品注册管理工作发生了积极变化，药品注册申报秩序明显好转，鼓励药物创新的氛围初步形成，但由于我国医药产业“多、小、散”的格局未发生根本改变，药品重复研发和申报现象还将在一定时期内持续存在，大量低水平重复申报造成审评通道拥堵，“牛车”堵住了本该通畅行驶的“汽车”。此外，随着新药创制重大专项的推进，创新药物申报明显增加。但我国药品技术审评资源和能力与发达国家相比差距明显，造成了审评在药品的研发注册过程中占时过长，药品技术审评工作面临严峻挑战，药品审评审批工作方式、流程和环节设计亟待改进，以适应当前医药行业发展和公共卫生需求。

　　为了深化改革和不断完善药品注册管理体制和机制，使有限的审评资源重点服务于具有临床价值的创新药物和临床急需仿制药的审评，进一步提高审评审批工作质量和效益，促进医药产业健康发展，国家局组织起草了《意见》，在广泛征求意见并做出修改后，正式出台。

　　不能为了创新而创新

　　记者：《意见》首先提出在创新药审评中要更加注重临床价值。我注意到，这里使用了“创新药”的提法，有别于以往的“新药”。怎样界定“创新药”的概念呢？

　　王立丰：创新药物的研发，不能为了创新而创新，而是应该从临床疗效出发。简而言之，就是要多考虑“创新”能给患者带来哪些不同于以往的临床获益。我们认为，具有临床价值的新药应包括具有自主知识产权的新化学实体，并具有新靶点或新机制、产生新疗效的创新药；或者在尚无有效治疗手段的疾病方面具有突出临床治疗优势的药物。

　　所以，此次改革在创新药审评中更加注重以临床需求为导向，既关注物质基础的新颖性和原创性，又更重视临床价值的评判，鼓励有临床需求、具有较好治疗作用，具有自主知识产权的药物研制，对这些药物将加快审评。

　　记者：《意见》对创新药物研发规律的遵循主要体现在哪些方面？

　　王立丰：我国是仿制药大国，以往在创新药审评审批方面经验不足，往往容易用审评仿制药的思路来评判创新药。《意见》提出，根据创新药的研发规律，在审评时更注重对立题依据的审核和临床试验方案的审查，强调临床方案中对受试者的保护和风险管理要求，采取措施使得对受试者的保护成为动态的、贯穿于整个研发过程的，同时在控制风险的情况下让创新药早上临床并获得结论，为创新药研发减少时间成本，营造更好的创新环境。

　　同时，依据研发规律，创新药的资料要求也更加科学合理。如以往新药注册时要求在申报时就提供完整的剂型、规格、工艺甚至质量标准等资料，而且不可变更。这对于一个处于创新探索过程中、充满变数和改进的创新药，是不可能也是不合理的。

　　今后我们允许申请人在审评过程中根据研发进展，逐渐探索、逐步明确，依据科学数据，阶段性增补、变更和完善申报资料，在创新药申报生产时才要求提供上述完整资料。这样做更符合新药研发的客观规律。

　　在审评过程中，我们也将更加注重对创新药研发的科学引导。对创新药物，依据行政相对人的申请，双方进行平等沟通，形成的科学共识可以用于指导创新药物的研发和审评。

　　优先审评临床急需仿制药

　　记者：《意见》提出要确定仿制药优先审评领域，请问哪些仿制药将获得优先审评权？

　　王立丰：根据目前我国仿制药的研发申报水平，我们积极探索在审评时通过药品的上市价值评估，对属于鼓励范围的仿制药品种采取鼓励措施。对属于临床供应不足、市场竞争不充分、影响公众用药可及性和可负担性的药品，儿童用药、罕见病用药和特殊人群用药，以及其他经评估确认为临床急需的药品，实行优先审评。

　　对列入优先审评领域的仿制药，下一步将优化审评流程。例如，在不降低技术标准的前提下，简化不必要的行政程序，针对优先审评的仿制品种，探索实施生物等效性试验备案制管理，生物等效性试验方案通过备案后，临床试验机构即可以开展试验。同时，对优先审评的仿制药，通过单独排序、调整生产现场检查和检验程序，优化审评流程，提高审评效率。

　　以往在仿制药注册中偏重对药学、质量、工艺的审评。现在我们明确把技术审评重点放在仿制药与参比制剂的一致性研究上。药学审评重点放在参比制剂的选择、处方工艺的合理性以及产品的稳定性、均一性和安全性控制上；临床疗效重点考察生物等效性试验。同时，鼓励申请人在产品开发比较成熟，能够工业化生产后再行申报，使有限的审评资源能合理运用，所批准的产品能够真正实现工业化生产。

　　记者：仿制药上市价值的评估指标有哪些？这项工作将如何开展？

　　王立丰：开展上市价值评估，是为了给仿制药的研制提供指导，引导申请人理性申报，不再将有限的审评资源浪费在重复申报的品种审评上。仿制药上市价值评估指标应当包括临床价值、社会经济价值等多方面。

　　关于如何开展这项工作，目前已经有一个比较健全的药品审评审批专家库，下一步将探索建立药物宏观政策的专家咨询委员会，依托专家咨询委员会咨询药品管理宏观政策；根据国家产业政策和发展规划，开展上市价值评估，确定重点鼓励和调控领域。

　　专家咨询委员会将主要由有关部委技术负责人和医药学领域的专家组成。根据需要，可吸纳社会学、经济学、法学等其他领域和医药行业相关协会等机构的专家学者。

　　我们会将审评力量优先配置到解决临床需求的方向，对经上市价值评估属于仿制药优先审评领域的品种，将采取优化流程、优先审评的措施；经评估属于限制审评领域的品种，将对外公告，引导企业不再对低水平重复品种进行投入。

　　鼓励儿童药物研制

　　记者：目前我国儿童用药的现状如何？针对儿童用药的研制，国家局将出台哪些措施？

　　王立丰：儿童用药是全世界共同关注的话题，目前缺乏儿童专用药品已成为世界范围内的共性问题。即使是在药品研发、生产、监管水平都很高的美国，也有超过75%的药品没有儿童用药信息。

　　国家局一直非常关注儿童用药问题，努力在药品研发、审评审批、注册批准等职责范围内对其给予最大力度的支持与推动，以改善儿童用药的可及性、安全性和有效性。比如，积极开展儿童用药不良反应监测，开展针对药品说明书儿童用药信息的修改工作；针对儿童用药的特殊性，在审评中重点对其剂型、规格、口味依从性、给药装置、辅料等进行审评，确认其是否适合儿童，能否保证儿童用药安全；为满足儿童用药的研发需要，陆续批准设立了一批有能力承担儿童用药临床研究的临床试验机构等。

　　从药品品种来看，目前我国批准注册的药品基本可以满足治疗儿童常见病的需要。世界卫生组织2010年发布的《儿童标准处方集》提供了267个用于0岁～12岁儿童的用药信息。经对比，该处方集列出的药品，绝大多数品种在我国均已批准上市。但是与成人用药相比，儿童用药的品种和剂型仍不够丰富。我国儿童用药面临的主要问题包括儿童专用药品研发进展乏力，儿童专用剂型缺乏，药品说明书中缺少儿童用药说明或信息不充分等。其深层次的原因是儿童用药临床试验开展困难，研发成本高、风险大，缺乏鼓励性配套措施，研发动力不足。

　　对儿童用药研发的鼓励措施也是此次改革的突破之一。一是鼓励企业开发适于不同年龄段儿童使用的剂型和规格的药品。在严格把控药品质量的前提下，切实加快我国儿童用药的研发和上市速度，满足儿童用药需求。鼓励创新药申报时一并申报儿童用剂型和规格。将针对儿童特殊疾病、罕见病研究开发的创新药，纳入特殊审批程序。对仿制药的儿童用规格和剂型申请，可以优先受理和审评。二是积极开展儿童用药管理的政策研究。组织国家局相关技术单位、医疗机构、科研院所和药品企业的药品、医疗和法律专家就儿童用药研发、注册审评、临床试验管理等方面进行专题讨论和研究。三是会同有关部门研究儿童用药在招标、定价、医保等方面的综合鼓励措施。

　　科学看待审评的“快”与“慢”

　　记者：药品审评速度慢是企业普遍反映的问题。您认为导致这一问题的主要原因是什么？在这次改革中，这个问题是否有望得到缓解？

　　王立丰：药品审评是一个科学性问题，其核心是保证药品的安全性和有效性。比如，疫苗是预防性药品，属于健康人用药，必须保证100%的安全。治疗性药品，肯定有一定的副作用，因此，要评估它的风险和效益，如果效益大于副作用，我们就会批准。对属于救命性质的药品，比如治疗癌症的药品，尽管药品有副作用，但只要能对治疗疾病有效，我们也会批准。所以，药品审评阶段最重要的是要把握药品的有效性和安全性。

　　药品审评的“快”与“慢”是相对的，要科学看待。一方面，一个药品的上市准入必须建立在科学的基础上，是一个科学的过程，每一个药品的安全性和有效性都要有实证，即通过动物实验、人体实验等取得的数据来证明；在药品上市决策链条上，任何激进或冒进的决策都会带来安全风险，因此，药品的上市准入必须有足够的时间来进行科学的评估评价。另一方面，审评速度快与慢也取决于申请人的研发水平和审评部门的审评资源、审评水平等。目前，我国研发水平总体还较低，审评人员太少、申报件水平低等情况，都在一定程度上影响了药品审评速度。

　　记者：针对审评速度慢这一问题，国家局提出了什么解决方案？《意见》提出进一步理顺工作机制，切实发挥省级技术力量的作用，这是否意味着国家局将调整部分审批权？

　　王立丰：下一步，国家局将重点从两个方面着手缓解审评速度慢的问题。

　　一方面，通过多条途径缓解人力资源不足的问题。一是积极争取资源，扩大审评审批力量。二是整合全系统的审评资源，这就涉及事权的调整。比如，可以通过调整事权，充分利用相关单位人力资源和技术能力，在统一标准和尺度的情况下，借助信息化手段承担部分药品注册申请事项的审评审批工作，进一步提高审评审批效率。此前，国家局已经授权广东省先行先试，对其行政区域内的新药技术转让、药品生产技术转让和部分跨省药品委托生产业务进行技术审评和行政审批。三是进一步发挥社会技术和智力资源的作用，参与创新药物非临床安全性评价工作。也就是引入第三方资源，请一些单位和个人参与到某一个具体环节中。这些单位和个人起码应该具备以下两个特征：具有专业资质，有能力承担评价工作；必须与安全性评价工作无利益关系，确保评价的公平、公正。

　　另一方面，树立符合科学规律的审评理念，积极完善研发的指导原则体系，完善审批流程，进行流程再造，使审批流程更加符合药品研发规律。如前面所介绍的，在临床审批环节，要早期介入，加强与研发者的沟通，重点对临床价值和临床方案进行评价，加快临床审批速度。