解读：为何拆分计生委

     来源：财新网

　　【财新网】（记者 蓝方 昝馨 罗洁琪）

　　根据2013年3月10日披露的国务院机构改革和职能转变方案（下称方案），人口和计划生育委员会将被撤销，其计划生育管理和服务职责将与卫生部合并，组建国家卫生和计划生育委员会。

　　该方案被看做是中国调整计划生育国策最明显的政治讯号。

　　在中国的计划生育政策即将从“稳定低生育水平” 转向“促进人口长期均衡发展”的关口，在不少学者看来，长期以控制生育为首要任务的计生委已无独立存在的必要。

　　人口计生委传统的“业务领域”，如通过节育措施控制生育，因手段的强制性遭受国内外舆论的强烈抗议而日渐式微。社会抚养费这一“经济杠杆”也广受抨击，与民意背道而驰。随着政策导向的微妙转变，近年来计生系统也试图在流动人口管理、妇婴保健、早期教育、计生家庭的养老优待等方面有所突破，强化自己的公共服务职能，但无奈又与其他职能部门相掣肘，转型艰难。

　　拆分计生委，成为最佳选择。

　　调整呼声

　　2012年6月，陕西镇坪县怀孕七月的孕妇冯建梅，因未能按时缴纳四万元的社会抚养费“押金”，而被强制引产。2013年2月4日，浙江瑞安11名公务人员在上门催缴社会抚养费时与超生的陈连弟一家发生肢体冲突，陈连弟13个月大的孩子在慌乱中坠地并遭公务车碾压身亡。类似的恶性事件引起舆论哗然。改革计生制度声浪渐高。

　　上述恶性事件，与计生系统调控人口的两大手段有关。其一是技术手段，即提供临床医疗服务以节育节孕；其二则是经济手段，即向超生家庭征收社会抚养费。

　　对此，《计划生育法》有着明确规定：“实行计划生育，以避孕为主”。尽管育龄夫妻“应当”自觉落实计划生育避孕节育措施，相关法规也规定了公民的知情选择权。

　　根据规定，农村育龄夫妻接受避孕、节育技术服务由财政埋单，免费的内容包括放置宫内节育器、人工流产术、引产术、输卵管结扎术、输精管结扎术等。这些免费服务在2011年花了财政30.37亿。

　　这项以社会福利形式出现的免费技术“服务”，在现实中却是冷酷的计生指标。很多地方的政府都明确规定了强制节育的考核指标。以江西省安远县2010年的《长沙乡人口和计划生育工作考核及责任追究办法》为例，“1、上环、结扎对象：上环对象产后42天—90天内落实上环、剖宫产术的180天内落实上环、人流后60天内上环、引产后90天内上环为及时，产后90天内结扎为及时。及时上环结扎并及时将手术证明交到计生办统计员处的，落实1例奖励包片干部30元，逾期未落实的，每例处罚包片干部20元。”

　　一些地方性法规强制性规定已生育子女的公民必须选择长效避孕措施“一胎上环、二胎结扎”。湖北、江西、河南等多地还存在母亲未上节育环，孩子不给上户口的情况。

　　2006年计生委的调查数据显示，已婚育龄妇女综合避孕率为84.6%，采取宫内节育器、女性绝育以及男性绝育的比例达87.2%。而其中，将近五分之一的人是“由计划生育管理人员”决定其避孕方式。

　　变相强制上环，仅是为了“事前预防”，更残忍的是“事后补救”。 例如《辽宁省人口与计划生育条例》第25条规定，“不符合法定再生育条件怀孕的妇女，应当采取措施，终止妊娠；不终止妊娠的，由其所在单位和村（居）民委员会采取措施，令其限期终止。”据财新记者粗略统计，有七个省的计生条例规定，“违规怀孕”将被“终止妊娠”，另外还有十个省针对计划外怀孕规定了不明确的“补救措施”。

　　“一胎上环二胎扎，计外怀孕坚决刮”“逮着就扎、跑了就抓，上吊给绳、喝药给瓶”……在上世纪八九十年代，类似的口号在农村地区屡见不鲜，至今仍未完全弃用。这些暴力口号背后的暴力计生，一度成为中国社会基层最为激烈的矛盾。

　　尽管《计划生育法》为计生系统的行政权力设计了司法监督公民可以通过行政复议或行政诉讼维护自己的权利，但法律并未清楚定义这些权利以及违反权利可能受到的惩罚。即便公民起诉越权实施计划生育的官员，但对举报者而言，保护他们免受地方官员打击报复的措施少之又少。现实中因暴力计生而走入司法程序的案例非常罕见。

　　不过，近年来随着舆论监督环境的变化，暴力计生有所收敛。2006年，国家计生委在全系统内开展“依法行政”的普法活动，并开展长期的培训和督查。相较强制节育，利用经济杠杆控制生育，被提到了优先的位置。

　　按照国家计生委在2002颁行的《社会抚养费征收管理办法》，违规超生的公民，要向计生部门缴纳社会抚养费，并纳入财政预算管理。在现实中，这笔费用可高达个人每年可支配收入的10倍。以广东省广州市番禺区为例，2010年广州市番禺区城镇居民年人均可支配收入为2.8万元，农村居民1.4万元。前者超生一个子女，对夫妻双方共征收社会抚养费24万元；后者超生，征收13万元。超生二个以上的，按超生子女数为倍数征收。更让人觉得不合理的是，“未办理结婚登记生育第一个子女，六十日内未补办结婚登记的，也要征收社会抚养费逾10万元。“我生个孩子我自己花钱来养，凭什么要给政府交抚养费？”在中国人民大学公共政策研究院执行院长毛寿龙看来，社会抚养费是极其荒唐的制度。

　　按照规定，当事人未按期缴纳社会抚养费，对加收滞纳金后仍未缴纳者，计生部门可以申请法院强制执行。即便当事人不服而提起行政复议或行政诉讼，也不停止征收。在地方实践中，这一“强制执行”再次与暴力纠结在了一起。拘留孕妇或家属，打砸家庭财物，乃至强制引产的案例屡见报端。

　　维系成本高昂

　　为了达成控制生育的目标，计生委设立30余年至今，日渐庞大的机构设置早已代价不菲。遍及全国的计生服务站系统，即是典型。

　　在计生委设立之初，为了保障计划生育服务的提供，全国县、乡、村均建立了计划生育服务站（所、室）。但近年来，随着对强制手段的限制和人们思想意识的转变，计划生育手术量早已大幅下降。为了维持机构运转，计生委自上世纪90年代开始扩展其服务范围，开展生殖保健服务等，与基层妇幼卫生机构间出现了明显的业务交叉、资源浪费。

　　目前全国各乡镇的卫生院和计生服务站，分别由县卫生局和县计生局垂直管理，各自都在提供宣传教育、药具发放、技术支持、咨询等服务。“这是明显的资源重复叠加，应该进行整合。”北京大学法学院教授湛中乐说，“我们不否认计生有其自身的特点，但这不是计生部门独立的理由。”

　　2012年初，陕西省榆林市决策咨询委员会就“乡镇卫生院与计生站整合问题”对神木、绥德等县的部分卫生院、计生站进行调研，调研中亦发现机构重复、业务重叠、资源浪费是主要问题所在。

　　随着新医改推进，乡镇卫生院的工作重心已经转向基本医疗和公共卫生服务，而“少生优生”已经成为人们的自觉行动，乡镇卫生站的工作中心也转向生殖健康教育、引导、服务、咨询等。多数乡镇卫生院设立妇产科、计划生育服务室、妇检室等，开展与计生站相同的工作。根据该委员会的调研报告，绥德县2010年农村育龄妇女采取节育措施62928例，其中有18000多例在乡镇卫生院施行，已占到总数近三分之一。此外，多数乡镇卫生院和计生站业务量不足，人员设备闲置严重。

　　这种职能明显交叉的机构设置，早已受到地方诟病，特别是在经济相对不发达的地区，被认为增添了财政无谓的负担。早在1992年，四川省南川县卫生局魏铭德等地方官员即撰文指出，中国本就存在卫生资源不足、综合利用率不高的问题，而每个乡新建一个计生站，至少耗资四万元，再计入计生技术服务的器械、设备、技术人员等闲置的资源，仅南川县43个乡（镇）就浪费达50万元。不少识者认为，撤并或拆分计生委的安排，符合大部制改革降低行政成本的题中之义。

　　而计生委为此自开的良方是调整定位，扩大职能，如增加对流动人口的服务，开展母婴保健、早期教育，但这些职能仍与卫生、疾控、教育等部门存在明显交叉。“从提供服务的角度讲，整合成一个部门显然更合适。”湛中乐说，“我们现在叫全过程、全覆盖服务，不仅为育龄妇女提供服务，还要为全人口提供优质的服务。机构调整，背后应该有这种以服务为重、以民为本的理念。”

　　一位接近计生委的学者告诉财新记者，其实计生委的官员都很清楚自身的问题，也都知道计划生育政策迟早要改，机构迟早要调。他透露，自1988年至1998年担任计生委主任的彭佩云，1998年调任全国人大常委会副委员长后，一直呼吁对计生委进行机构调整，改为人口和社会发展部，却未能得到当时中央政治局的首肯。

　　直到2003年，计生委终于改名为国家人口和计划生育委员会，长期被淡化的人口管理规划职能才得到强化。而在2007年计生委原副主任王国强调任卫生部副部长之前，计生委绝大部分精力都在探索机构如何转型，能否找到新的发展道路。但近几年业已探索乏力。