准生证,不是一个证“在战斗”

　　为解决准生证“办证难”问题,2012年12月3日,国家计生委发布通知,要求各地简化办理流程,流动育龄夫妻生育第一个子女可在居住地办理。然而通知下发后,“办证难”窘境依旧存在。国家计生委为此紧急召开会议,在2013年新年伊始就派出工作组赴山东等十省,就方便群众办理准生证问题进行调研督查。

　　准生证办理难到底难在哪里?国家计生委新政发布后,各地准生证办理的情况到底如何,本报记者就此对我国流动人口突破千万的北上深,以及流动人口比重占有较大份额的广东、湖南、河南、江苏、浙江等省市的具体情况做了一番调查采访。结果表明,各地流动人口准生证办理难的情况依然没有太多改善。

　　准生证背后证证相扣

　　近日,美国《福布斯》杂志公布全球人口最稠密城市排行榜,其中,深圳名列全球第五位,人口密度远高于上海、北京,是中国人口密度最大的城市。另据深圳市人口计生工作会议数据,深圳流动人口1200.55万人,居住证办证率74%,加上现有246万常住人口,深圳目前总人数近1450万。而上海、北京紧随其后。上海常住人口2300万,外来人口约占四成；北京,常住人口1960万,外来人口约占1/3。

　　那么从2012年12月3日,国家计生委下发准生证办理新政以来,这三个城市的落实情况如何呢?

　　2012年12月25日,《深圳市流动人口办理一孩生育登记规定》正式实施,受理对象为双方均为非深圳户籍,且希望在深圳生育第一个孩子的夫妇。当天上午,在福田区福田街道的福华社区工作站,来自汕头的连先生夫妇只花半个小时就成功办理了一胎准生证,成为深圳首位按新规办理流动人口准生证的申请者。

　　2013年1月20日,记者走访了北京市朝阳区红庙北里社区服务站计划生育办公室,工作人员刘女士说,国家人口计生委下发的文件还未开始落实,还需要一定的时间和过程。刘女士认为,计生委下发这个通知是有必要的,因为目前关于办证的制度并不完备,并且不同的地方要求不一样,即使在朝阳区,不同的办事处对办证要求也不太一样,因此对相关材料要求应统一。像民众反映办证难的问题,主要是集体户口较难,而外地在京人员办理证件,首先要办的就是暂住证,如果是集体户口,在暂住证办理过程中就会比较复杂、繁琐。

　　嘉定区是上海市流动人口相对集中的一个区。1月21日,记者致电嘉定区人口计生办,该工作人员告诉记者:“根据国务院流动人口计划生育工作条例相关规定,本市从2009年起就开始实行流动人口就地办理一孩生育服务登记手续,但必须提供有关证件,包括结婚证、身份证、男女双方婚育证明等。”

　　不过,这位工作人员强调,由于男女双方婚育证明需要在户籍地办理。这就导致一些流动人口仍然先要到户籍地一并办理好所需的证件,再在上海居住地所在街道办理生育联系卡。

　　婚育证明成一大卡口

　　在调查中,记者发现,是否需要提供婚育证明成为评判各地准生证办理是否方便的一个重要考虑因素。

　　在国家人口计生委于2012年12月3日下发的新政通知要求,流动育龄夫妻双方户籍所在地、现居住地乡(镇)、街道均有责任为其办理第一个子女生育服务证(登记),并实行首接责任制。户籍所在地要落实源头管理责任,为流出人口办理婚育证明或出具婚育情况证明材料。对于流动育龄夫妻因长期或多次、多地流动无法证明婚育状况、信息核实确实存在困难等特殊情况,受理地可依据当事人的承诺,为其办理生育服务证(登记)。户籍所在地和现居住地要加强协调沟通,履行信息核查责任,不得相互推诿。

　　经多方查阅,记者发现,目前在我国很多流动人口集中的省会城市及沿海城市,大多都规定外地流动人口办理准生证时,必须提供婚育证明。明确提出不需要婚育证明也可以办理准生证的只有广州和深圳。

　　2013年2月1日起施行的《河南省流动人口计划生育工作规定》中规定,对已流出但未办理婚育证明的成年育龄妇女,经户籍所在地乡镇人民政府或者街道办事处核实婚育情况后,可由其家庭成员代办。

　　江苏省南京市在2012年7月出台了《南京市流动人口计划生育工作办法》规定:育龄夫妻在本市生育第一个子女的,可以在现居住地镇人民政府(街道办事处)办理服务登记。办理服务登记应当提供下列证明材料:夫妻双方身份证、居住证明；结婚证；女方的婚育证明、男方户籍地乡、镇人民政府(街道办事处)出具的婚育情况证明材料。

　　而浙江省宁波市2009年出台的《流动人口计划生育工作条例》也规定必须提供婚育证明,流动人口中的育龄夫妻生育第一个子女的,可以在现居住地的乡(镇)人民政府或者街道办事处办理生育服务登记。办理时,请携带夫妻双方的居民身份证、结婚证、女方的婚育证明和男方户籍所在地的乡(镇)人民政府或者街道办事处出具的婚育情况证明材料、夫妻近期合影照片两张等。

　　业内人士据此分析,提供婚育证明是办理准生证的必要条件。但是办理婚育证明都必须回到户口原籍去办理,这对那些在流动人口中占有很大比重的偏远地区外来人口是个不小的困难。再加上各地准生证(也称生育服务证)办理的条件流程规定不一,让婚育证明成为办理准生证最不方便的因素。

　　办证难并非难在一处

　　2009年10月1日起施行的《流动人口计划生育工作条例》明确规定,育龄夫妻生育第一个子女的,可以在现居住地的乡(镇)人民政府或者街道办事处办理生育服务登记。

　　而《人民日报》2012年12月5日一则读者来信却说,笔者户籍在辽宁,妻子原籍山西,后因工作调动把户口迁到河北燕郊。两人在北京结婚买房居住,均无北京户口。办证时,男方老家很快开出了各种证明,但女方户口所在地燕郊和现居住地北京的居委会均要求对方先开证明,导致程序进入死循环。

　　采访中,记者了解到除了婚育证明外,信息不畅通联网不方便也是造成准生证办理难的另一个重要因素。北京市朝阳区红庙北里社区服务站计划生育办公室的刘女士告诉记者,如果国家计生委的新政得到落实,流动人口婚育证明可以在北京办理,不用回老家或者托人办理,但是如何证实是一胎准生证还是二胎准生证?其如何查证是个难点问题,所以流程会比较繁琐,如果这方面工作有突破就会方便更多的人。

　　深圳市卫生人口计生委流管处副处长许月琴告诉记者,因为广东省各地计划生育人口信息管理平台已经联网,省内居民的信息很快就能进行核查,相对而言,外省流动人口办证难度会大一点,时间不会那么快,因为国家计划生育人口信息管理平台使用频繁,资料核实没有那么快。

　　而广东梅州的一位网友吐槽,她近期刚怀孕,准备办准生证,刚好国家出新政策,满心欢喜。结果被告知只有双方都是流动人员才能用新政策,一方是广州户口的,还是要按旧政策,回原籍办。

　　看来贯彻准生证方便快捷办理的新政还需下很大力气才能真正落实到位。

　　新措应贴近实际

　　2012年8月,国家人口计生委发布《中国流动人口发展报告2012》。报告指出,当前,我国的城镇人口比重超过50%,流动人口规模达到历史新高,流动人口流量、流向、结构和流动人口群体的利益诉求都在发生深刻变化。2011年,我国流动人口总量已接近2.3亿,占全国总人口的17%。

　　北京大学社会学系教授陆杰华认为,2002年的时候,全国的流动人口一个多亿,现在是2.3亿,又增加了1个亿,增加的这部分人,多数是生育旺盛期,已婚的占了很大比例。生育服务证或者准生证发放的体制,没有适应新的形势的变化。

　　陆杰华认为,准生证是个带有浓郁计划经济色彩的证件。在那个所有人都有单位、夫妻吵架都要找领导的年代,生孩子找单位开证明,然后领个准生证很容易。可现在中国的流动人口数以亿计,许多人在居住地没有单位,即便有单位,大多也不了解员工的婚育情况等隐私,婚育情况证明不好开；可是回到老家,户籍地的办事人员多年没见过本人,自然也不愿给开证明。没有那些证明,计生部门就不给办理生育服务证。母亲和孩子的权利,就无法得到保障。

　　北京女性维权公益律师黄溢智认为,准生证的办理需要一些新的举措,但是落实到具体实施上,还有很多细节和制度设计应该更贴近老百姓的实际生活,光靠一个通知可能还不能完全解决所有的问题。十几年来,流动人口越来越多,人户分离问题非常严重,而属地化管理与旧有的户籍制度又不兼容,流动人员的信息在居住地无从查询,所以想要办证必然要遭遇重重障碍甚至是陷入欲哭无泪的“死循环”。2011年2月15日国家计生委办公厅印发的《国家人口和计划生育委员会2011年工作要点》提出,要加快人口信息化建设步伐,初步建立国家级全员人口数据库,并加强与相关部门人口信息交换和共享。在计划生育工作已经实施30多年后,是切实需要对户籍、生育、社保等相关政策进行大力改革了,准生证难办理的现象才能彻底消除。