委员：司法“去行政化”是治理司法腐败的良药

    本报记者 王尔德 北京报道

　　在今年的最高人民法院工作报告中，最高人民法院院长王胜俊提到，司法部门内部的违纪违法案件查处力度也在加大。法院加强了廉政风险防控机制建设，建立了廉政监察员、法官任职回避、防止内部人员干扰办案、防止利益冲突等制度。

　　“司法是维护社会公平正义的最后一道防线，因此治理司法腐败、确保司法公正对任何一个法治国家而言都至关重要。” 全国政协委员、中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心副主任汤维建对本报记者介绍。

　　汤维建认为，目前司法腐败存在原因在于司法体制不够完善，这主要体现在为司法的行政化和地方化。为此。他建议应尽快实现司法的“去行政化”，这是防治司法腐败的良药。

　　汤维建还提醒，治理司法腐败，还要处理好调解与审判的关系，树立规则之治原则，防止出现以调代审。

　　司法审判权应与司法行政权分离

　　《21世纪》：你认为司法腐败的体制原因是什么？

　　汤维建：说起司法腐败，人们通常都想到人情案、关系案、金钱案、权力案和暗箱操作等现象。这些现象的存在大多是由于我国的司法体制造成的。司法体制的不完善之处在于，司法行政化和司法地方化现象严重。

　　《21世纪》：如何理解司法行政化和司法地方化？

　　汤维建：司法的行政化主要表现在三方面。首先是，司法的外部行政化，即地方党政部门无论在主观上还是客观上均将司法机关视作与行政机关无异的下属机构，其实质是改变了“一府两院”的平行结构，将“两院”置于一府之下或一府之内。究其本质而言，“两院”与地方政府的“委办局”相比其实并无何等差异。

　　其次是司法的内部行政化，即按照行政机构的人员结构配置司法人员，将所有在编司法人员按行政级别加以划分。因此，同为司法人员，其行政级别有异，因而导致其司法权的含金量也有等级差异。位于较高行政级别的司法人员，如法院的院、庭长，检察院的检察长、厅处长等等，对位于较低行政级别的司法人员，实际上享有司法权行使上的领导权和控制权，从而致使司法权最终归结为高高在上的长官意志，司法的官僚化难以避免，同时也为外界对司法的干预开辟了畅通的渠道。

　　再者，司法的上下行政化。根据宪法与法律的规定，在法院的上下级之间是不存在领导与被领导的行政关系的。但从实际结果上看，上下级法院之间有明显的行政化关系特征，集中表现在下级法院审判案件在必要时奉行向上级法院请示汇报的做法，同时，上级法院对下级法院审判案件也时常会加以干预甚至提前介入。其根本的原因还在于司法机关被纳入地方行政系统中加以安排和对待，其结果，上下级法院之间的关系不能不实质等同于上下级行政机关之间的关系。

　　因此，不难发现，司法行政化是我国当前司法体制中最根本的缺陷，司法地方化不过是司法行政化的结果之一。

　　《21世纪》：针对司法行政化的问题，你有哪些改革建议？

　　汤维建：有鉴于此，我国目前司法改革的重点是司法体制的改革，而司法体制改革的重点则是司法的“去行政化”。我有两个建议：

　　第一步，实现司法审判权和司法行政权的分离，让司法行政权归属于司法行政机关；第二步，在“二权分离”的基础上，将司法行政权上收，使之集中在中央层面或至少是省级层面行使。目前可考虑实行司法行政的二级管理，即：最高法院、高级法院以及最高检察院、省级检察院的司法行政权，在全国人大及其常委会的决策下由最高司法行政机关具体行使；基层法院、中级法院以及相应检察院的司法行政权在省级人大及其常委会的决策下，由省级司法行政机关具体行使。

　　这样改革的好处在于：其一，使司法机关的人财物管理摆脱了地方政府的干预，有利于在司法机关的外部实现“去行政化”，从而达到或相对达到了司法机构的整体独立性。其二，将司法行政权从司法机关的职能体系中剥离出去，司法人员的等差属性就会淡化甚至消失，他们之间的平等地位就具有了客观基础和切实保障，司法权的独立行使便能贯彻到底，从而在司法机关的内部实现了“去行政化”。其三，由上述两点所决定，司法机关的上下级关系便不会被纳入行政机关的关系模式之中，从而在司法机关的上下级关系上实现了“去行政化”。

　　需加指出的是，这种改革思路虽然需要对宪法做出微改，但并不会影响我国宪法所确立的人民代表大会制度下的“一府两院”的基本权力格局。司法机关由人大产生并向人大负责的领导体制没有改变，党对司法工作的领导不仅不会削弱，反而会因此而更趋强化、更趋合理。发生变化的是增强了司法机关的国家属性和司法属性，弱化了甚至取消了司法机关的地方化特征和行政化特征，因而值得重视。

　　《21世纪》：在防治司法腐败方面，你对检察机关的法律监督工作有何建议？

　　汤维建：检察院是《宪法》所规定的法律监督机关，诉讼监督是其职能之一而非全部职能或唯一职能。

　　我认为，目前应当高度重视和充分发挥人民检察院的法律监督职能，加强检察机关对民事审判和行政诉讼的法律监督，加强对执行活动的法律监督，切实解决实践中长期存在的起诉难、审判不公、申诉难以及执行难等问题，提高司法的公正度和权威性，不断健全和完善具有中国特色的司法体制和诉讼制度。此外，我认为，人民检察院对行政机关依法行政的法律监督问题，应当提到议事日程加以考虑。其实相对于诉讼监督而言，行政执法监督更为重要，也更有挑战性。

　　目前，检察机关行使的法律监督权散见于《宪法》、《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》之中，缺乏系统的具有可操作性的统一法律规定。

　　检察院如何监督、监督哪些内容，以及构建怎样的制约机制和责任机制等内容，都没有明确的法律规定，这在一定程度上制约了检察机关监督职能的有效发挥。因此，我建议尽快制定《人民检察院监督法》。