全国人大议事规则变化：反对票弃权票呈常态化

　　从1954年一届全国人大一次会议到2013年十二届全国人大一次会议，人大议事方式历经59年。期间，经七届全国人大二次会议审议通过的《全国人民代表大会议事规则》，确定了各项议事规则，包括全国人代会的会期、制定预算监督程序等。

　　全国人大不断推进民主进程，在过去几届人代会上，议事方式也在不断发生变化。新京报记者 王姝

　　监督权 对预算监督程序要求更高

　　“不知道有没有财政部的同志在？”3月7日，福建代表团审议预算报告现场，全国人大代表戴仲川对预算报告提出疑问：行政开支为何属超预算？机场建设费有没有列入中央政府的基金收入？

　　现场气氛很热烈，“烟草类利润每年按多少拨入财政预算？”“教育经费支出会不会有重复？”其他代表接着追问列席会议的财政部工作人员。

　　散会时，这名财政部工作人员的笔记本上记满了数据，“我把没有回答清楚的问题都收集起来了，带回部里，汇总后会再给代表们答复。”

　　当天，不少代表团都有上述热烈场景。在广东团，前年曾给预算报告挑错的代表李永忠，再次“发难”，他收集近十年的主要经济指标，结合今年的预算报告，做经济学分析报告，即席发布得出的结论，如城乡收入没“跑过”GDP。

　　今年，人大代表特别是一些财经领域的代表，对预算监督程序提出了更高要求。

　　“前天晚上才收到参阅说明，时间这么短，代表只能一般性地审议，大会期间的审议难免流于形式。”广东团全体会上，全国人大代表、暨南大学管理学院会计系副教授卢馨说，她希望解除预算报告解读材料（参阅说明）的保密限制，从程序设计上让代表提前“介入”，了解报告编制过程。

　　怎样管好钱袋子？对此问题，人大代表一直很关注。

　　据全国人大常委会原副秘书长刘政回顾，早在1985年3月召开的六届全国人大三次会议上，不少代表曾对财政赤字增加、货币发行、物价上涨意见很大，提出“发行钞票是件大事，去年多发了钞票是谁批准的？财政部和银行负什么责任？”“国务院应对去年经济工作上发生失误的原因作详细说明，否则我们回去无法向人民解释。”

　　随后，国务院副总理田纪云等相关领导在主席团会议上，就代表们反映的问题作了说明，并表示诚恳接受代表的批评。

　　1985年，《全国人民代表大会议事规则》已在起草中，四年后，经七届全国人大二次会议审议通过，并于当年实施。《议事规则》确定了全国人代会的会期，于每年第一季度举行；制定了预算监督程序，如“提前交全国人大财经委初步研究、在会议前一个月将草案送交代表、每年第三季度向常委会作一次关于计划和预算执行情况的报告”等。

　　2007年起实施的《监督法》，进一步细化了预算监督程序。

　　选举权 反对票、弃权票呈常态化

　　全国人大投票选举、表决的方式也在发生变化。

　　从1954年一届全国人大一次会议到1966年，全国人代会的投票方式基本是鼓掌、举手、无记名投票并用。

　　无记名投票，即在候选人名字后的空格画一个“”（同意）、“×”（反对）。

　　在1989年的七届全国人大二次会议上，表决深圳特区立法权时，274票反对，805票弃权。

　　七届全国人大一次会议出现反对票之后，全国人大常委会委员长会议决定采用更为民主公正的选举方式电子表决系统。

　　1990年，在七届全国人大三次会议上，每位代表的桌上，安装了无记名电子表决器，有三个按键：绿色“赞成”键、红色“反对”键、黄色“弃权”键。

　　两年后，1992年的七届全国人大五次会议上，表决关于兴建长江三峡工程的议案时，177票反对，644票弃权。

　　目前，全国人代会上的反对票、弃权票，已常态化。例如：过去十年的“两高”报告，赞成率一直在75%左右。

　　对此，2011年3月16日，中国共产党新闻网刊发评论称，近几年，全国人大的表决，反对票、弃权票占有一定份额，并呈常态化，成为中国民主政治进步的真实写照。

　　电子表决器主要用于表决法律案、预算案、政府工作报告等。但表决决定国务院总理和中央军委副主席等人选，仍用纸质投票方式。不过，投票方式有所改变。2005年之前，填写等额选举票，如赞成候选人，不需要动笔；如果反对或弃权，则要做标记。

　　对此，十届全国人大代表王全杰提出了《关于改进选举和表决方式的议案》。

　　他认为，赞成不用填选票，反对或弃权才动笔，形式上虽是无记名投票，但众目睽睽之下，只要一动笔，就表明了要么是弃权，要么是反对。

　　2005年十届全国人大三次会议，通过的会议选举和决定任命的办法中，有一个附件，写明：无论是投赞成票、反对票还是弃权票，都需要填写选票。

　　2010年修订的选举法，规定“选举时应当设有秘密写票处。”

　　立法权 审议法律草案实行“三审制”

　　全国人大及其常委会对法律草案的审议方式也有转变。立法程序也经历了一个确立、完善的过程。

　　上世纪80年代初，全国人大常委会审议法律草案并没有规范的程序。曾任全国人大常委会秘书长的王汉斌回忆说，“有关部门要求，法律草案当天送来，当天就通过，连看的时间也没有，更不要说审议了。”

　　1983年，在一次委员长会议上，彭真让王汉斌记下他的讲话，并作为纪要，印发给常委会组成人员。这段讲话奠定了常委会审议法律草案的一般程序：法律草案都需两次“过堂”才能通过。

　　2000年实施的《立法法》，再次严格了立法程序，确定了实施至今的“三审制”。这部法律同宪法、全国人大组织法、全国人大议事规则等法规，构成了全国人大立法运作制度的框架。

　　2005年7月，全国人大常委会发出通知，全文公布物权法草案，除了邮寄，公众还可以通过中国人大网站直接提意见。一个多月后，征集到11543多条修改意见，其中9000多条来自中国人大网。

　　此后，开门立法、广征意见逐渐成为全国人大立法的一道程序性措施，征集到的意见数量逐年上涨。

　　2005年，同时推出的程序创新还有立法听证会。

　　2005年9月27日，全国人大成立以来的首个立法听证会《个人所得税法修正案（草案）》立法听证会举行。

　　按照“东、中、西部地区都有适当名额，工薪收入较高、较低的行业、职业都有适当名额，代表不同观点的各方都有适当名额”的原则，全国人大常委会从4982名申请人中，选出了40名公众陈述人。听证会进行了一天，网络现场直播使无数公众同步听到了40名公众代表，以及财政部、国家税务总局等起草部门的声音。“最高立法机关‘开门立法’让每一个人的智慧在立法中闪光”，新华社以此为标题作评述。

　　10余年来，程序护航，全国人民代表大会及其常委会审议通过了数十部法律，到去年，中国特色社会主义初级阶段法律体系形成。