专家：计划生育国策会坚持 但是一胎政策或松动

    来源：中国经营报

　　3月14日上午，备受关注的《国务院机构改革和职能转变方案》（下称《方案》）获表决通过，其中，卫生部、国家人口和计划生育委员会（下简称“人口计生委”）不再保留，新组建国家卫生和计划生育委员会。同时，将人口计生委研究拟订人口发展战略、规划及人口政策的职责划入国家发改委。

　　“相关部门前期做了大量的调研工作，我觉得不是简单的职能叠加，而是深入融合。”人口计生委相关司负责人日前向《中国经营报》记者表示。

　　他表示，目前由谁完善人口计划生育政策尚不明朗，因此，各界十分关注的关于完善现有“二胎政策”的议题已押后“探讨”。

　　两部门深入融合

　　事实上，近年来整合卫生部、人口计生委的呼声一直很高，其中一个原因就是卫生与计划生育服务体系资源分散、重复建设的问题日益突出。

　　按照《方案》规定，虽然卫生部、人口计生委不再保留，但实际上，新组建的国家卫生和计划生育委员会是将卫生部的职责、人口计生委的计划生育管理和服务职责整合。

　　对此，改革方案主要起草者、中央机构编制委员会办公室（下称“中编办”）副主任王峰表示，合并这两个机构，主要解决两个问题，一是两个部门职能相近甚至交叉；二是医疗卫生和计划生育的职能将同时被加强。

　　事实上，近年来整合卫生部、人口计生委的呼声一直很高，其中一个原因就是卫生与计划生育服务体系资源分散、重复建设的问题日益突出。

　　计生部门从中央直至乡镇的服务体系，开展生殖健康、母婴保健等医疗服务，与医疗卫生机构的服务内容相同。以北京为例，不少地方，计生服务站和卫生服务站就是一起开展孕前保健和计划生育指导服务等工作的。

　　除了两部委相似的职能被“兼并重组”、优化资源外，此次机构改革最为关注的，是人口计生委原有的研究拟订人口发展战略、规划及人口政策职责被划入国家发改委。

　　“国民经济和社会发展规划战略中，人口规划是很重要的组成部分，如果放到卫生部或人口计生委中，相当于把国家规划战略肢解了，这并不合适。”国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯表示，人口规划属于国家战略层面，国民经济和社会发展战略应该由国家发改委统一规划、制定。汪玉凯认为，人口计生委被划入国家发改委的职责，有可能会放到规划司中，而不是单独成立部门。

　　记者注意到，对卫生和计划生育职能整合，舆论普遍认可，但对新部门的名称却热议颇多。两会期间，全国政协医卫界90位委员曾联名提案，建议新组建的“国家卫生和计划生育委员会”依然叫“卫生部”。报道称，医卫界别委员普遍认为，相对于“大卫生”的理念，“计划生育工作”应为卫生工作的一项重要内容和组成部分，没必要在部委名称中体现出来。

　　其实最早我国负责计划生育工作的部门是设在卫生部妇幼卫生司下面的，1964年，国务院计划生育委员会成立，这部分职能独立出来，此后随着该部门被撤销，计生工作又并回卫生部。直到1981年，在国务院机构改革方案中，国家计划生育委员会成立，正式成为国务院的组成部分。2003年3月，国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会，同时，人口发展规划、战略的研究和拟定职能被加强。“是否会在国家卫生和计划生育委员会下面设置一个计划生育局，现在还不明朗。”汪玉凯说。

　　此次机构改革，由卫生部主管的食品药品监督管理局职责将被划出，与食品安全办、质检总局和工商总局的有关食品安全监督管理职责相整合，共同组建国家食品药品监督管理总局。

　　“一部分职能要出去，一部分职能要进来，我想对医疗卫生的布局将是个很大的挑战。”卫生部副部长黄洁夫对媒体表示。他同时表示，机构改革将不会影响到医改。

　　但全国政协委员、中国中医科学院望京医院骨科主任温建民向记者表示，此次改革并没有把医改工作整合到一起，比如医保制度。目前卫生部主管新农合，人社部管城镇职工和城镇居民医保。“医保应该集中给一个部门管理。”温建民说。

　　定编制是棘手的问题

　　按照以往的经验，“三定”方案最快也要一个月时间完成，而卫生部、人口计生委都是成立时间较长的部委，也需时间进行更细致的讨论。

　　从体制机制上加强社会建设，是这次国务院机构改革和职能转变的一项重要内容。中编办负责人在两会期间也多次强调，政府职能转变是行政体制改革的核心。“职能是机构设立的依据，机构是职能的载体。如果职能不转变，单纯地对机构分分合合，效果是有限的。”

　　不过据记者了解，日前方案只是把国家卫生和计划生育委员会的职能做了定位，是一个粗线条，接下来从方案落实到真正实现政府职能转变，仍需不短时日。卫生部办公厅的一位工作人员表示，目前还不清楚下一步内部如何调整。

　　“对人员、内设机构的调整目前还没有任何明确的说法，必须等‘三定’方案。”上述人口计生委相关负责人告诉记者，按照以往的经验，“三定”方案最快也要一个月时间完成，而卫生部、人口计生委都是成立时间较长的部委，也需时间进行更细致的讨论。

　　所谓“三定”方案，是国务院部门主要职责、内设机构和人员编制规定的简称，是具有法律效力的规范性文件，是国务院部门履行职能的重要依据。简单说，就是定职能、定机构、定编制。中编办负责人表示，国务院将对方案实施专门作出部署，建立工作机制，制定配套措施。对新组建的部门，将抓紧完成“三定”工作，综合设置部门内设机构，严格控制人员编制和领导职数。据记者了解，按照国务院的相关规定，“三定”方案的完成需要经过本部门提出草案、中编办审核论证并征求意见、报请国务院各分管领导同志审核、提请国务院常务会议审议通过等几个程序。

　　“根据以往的经验，估计年底前机构本身会到位。”汪玉凯说，“定编制是一个比较棘手的问题，是改革的难点之一。”

　　目前，卫生部有部长1名、党组书记1名、副部长7名；人口计生委有主任1名、副主任3名。按照《国务院组织法》的有关规定，卫生部的副职数已经超编。而卫生部机关下设有近20个司局机构，人口计生委也有十余个司局，未来如何进行内部机构设置，将是不小的工程。

　　“这次改革，主要不是裁员，而是合并机构，理顺关系，削减权力。因为涉及的面很大，所以裁减的人员不会很多。另外，国家在人的问题上是比较谨慎的，2008年人社部成立时，部长有十多个，也没有硬性离岗，而是自然淘汰，这大概就是改革的成本。”汪玉凯说。

　　据了解，2008年的行政机构改革时，原人事部、劳动和社会保障部合并为如今的人社部，目前人社部有部长1名，副部长8人，副职数大大超出了《国务院组织法》的规定。可以想见，国家卫生和计划生育委员会成立后，正副领导职数的确定将有不小难度。

　　此次机构改革方案主要是部委职能的结构性调整，而不是简单的兼并整合，但一定程度上机构本身的“体量”将增大。“假如监管不到位，就会出乱子，这对政府管理提出了更高要求。”温建民说。

　　前述卫生部相关司负责人告诉记者，根据以往机构改革的经验，职能归并有很多种情况：职能拿走了，但是人不动；有的是职能拿走了，人全部跟着走，或部分走。“人事调整主要还是考虑专业、工作经历等情况确定。”

　　“手术设计得再好，也需要好的医生来完成。政策设计得再好，也需要好的人来执行这是改革成败的关键。”黄洁夫表示，改革最困难的就是当两个部门的职责并在一起时，如何从百姓利益的角度出发定岗、定编、定职责和选人才，这对未来部门负责人来说是个艰巨的挑战。

　　人口政策调整“可能”

　　计划生育的国策会坚持，但是一胎政策会松动。“一胎不可能长期实行，目前的呼声就很高，不拿掉这个机构，改变起来就是阻力。”

　　我国实行计划生育以来，计划生育事业取得历史性成就，有效缓解了人口对资源环境的压力。

　　此次改革，将计划生育服务管理职责与人口发展规划职能分开，引发各界对人口政策是否会调整的猜想。

　　专家认为，将拟订人口发展战略、规划的职责划入国家发改委，符合统筹解决人口问题的定位。“原来的人口规划更多是由一个部门负责，现在放在整个宏观发展背景下，既考虑人口数量，也考虑劳动力、就业、教育、户籍制度的改革等，从发改委的角度讲，和其他经济、社会发展政策统一协调起来，有利于更好地落实统筹人口发展的规划。”中国人民大学人口与发展研究中心教授杜鹏表示。

　　中编办副主任王峰日前表示，机构改革后，坚持和完善计划生育政策，继续坚持计划生育党政一把手负总责，继续实施计划生育一票否决制。“要确保计划生育的职能只能加强，不能削弱。”王峰表示。而在汪玉凯看来，计划生育的国策会坚持，但是一胎政策会松动。“一胎不可能长期实行，目前的呼声就很高，不拿掉这个机构，改变起来就是阻力。”

　　从90年代初到现在，我国人口总量在低生育水平下还在增长，但结构性的矛盾不断突出，人口老龄化加快、性别结构保持在偏高的水平、地区生育和死亡率还存在很大差异，目前仍然是生育年龄妇女比较多的时期。

　　“在总量控制的情况下，统筹、完善人口政策，这其中也包括放开生育二胎。”杜鹏认为，人口政策应该向着生育二胎的方向完善，而目前相关部门的政策还是在向放开二胎的方向设计的。

　　在今年的两会上，代表、委员对是否放开二胎也进行了不少讨论。“全面放开二胎，资源受不了。现在是‘两独两孩’，可以考虑一独两孩，即父母一方有一个是独生子女的，可以允许生二胎，可以从部分地区先试点。”全国政协委员温建民认为。而全国人大代表、广东省惠州市旅游局局长黄细花则认为，独生子女政策增加了家庭风险，导致了家庭结构的单一性及家庭功能的脆弱性。“独生子女家庭的风险就在于‘唯一’，而‘唯一’是经不起毁灭性打击的。”