行政体制改革：政府放权是突破口

来源：南方周末

　　编者按：“空谈误国，实干兴邦。”这是中共中央总书记习近平上任以来多次提起的口号。类似表态也出现在2013年3月17日新总理记者会上，李克强面对数百中外记者，用俗语说明改革贵在行动，“喊破嗓子，不如甩开膀子。”

　　对于走上执政前台的新一届中央领导集体来说，“甩开膀子”实干，显然比单纯喊两嗓子的“空谈”要艰难很多。和十年前相比，新一届中央领导集体面临着迥然不同的经济、社会和政治挑战。

　　今天，中国既要保持经济增长，又要强力推进行政体制、国企、税制、金融等各方面的改革，减小贫富差距和社会分化，真正还富于民。政府要约束住自己那只伸进 市场的手，做好自己该做的事。新领导人还要重拳惩治贪腐，维护共产党自身的活力，建设廉洁政府；另一方面要建设法治社会，维护社会公平正义。

　　今天，中国周边安全形势日益复杂。在中国南海和东海，周边国家与中国的纷争升级；和美国、日本的关系也经历波折；与昔日友好国家如朝鲜、缅甸的关系也愈加复杂多变。

　　在全球化时代，中国跳出的每一个改革的舞步，都被全球目光所注视。从经济到政治、社会，从内政到外交，决策者们的每一个动作，都将牵一发而动全身。改革之路步步惊心，考验新一届执政团队的勇气、智慧和历史担当。

　　从十八大到两会，经历了中国特色的政治过渡，新一轮政治周期已经开始。寻路中国，路在何方？本期两会特别报道中，我们绘制了新一届内阁图谱，并试图用六个关键词，描述接下来中国要解决的主要问题。让我们在纸上想象未来中国，并且以最乐观的心态，探寻中国决策者们解决上述问题的可能路径。

　　在转变政府职能过程中，如何调整中央和地方的关系，“哪些该中央管，哪些该地方管，需要明确”。

　　行政体制的复杂性远远大于经济市场。如果要找突破，那就是大家赶紧达成改革共识，不要再各自关起门来搞改革。

　　2013年2月28日上午，中共中央在中南海怀仁堂举行民主协商会。中共中央总书记习近平在讲话中指出，行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。要实现全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标，必须深化已进行三十多年并取得重要成果的行政体制改革，破除制约经济社会发展的体制机制弊端。

　　2013年3月10日，新一轮“大部制”方案公布，时任国务院秘书长马凯所作的说明中，以往的“行政管理体制改革”都成了“行政体制改革”，少了“管理”二字。

　　“这个进步很大。”国家行政学院公共管理学部副主任马庆钰说，行政本来就包含“管理”的意思。更深刻的意义还在于，淡化管理色彩后，突出了政府服务和监管职能，这对推进下一步行政体制改革无疑有导向性意义。

　　其实，中央对“行政体制改革”的认识也在不断深化。5年前十七届二中全会，还提出了到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政“管理”体制。但到十八大，就正式提出了“行政体制改革”，并作出部署。2013年2月召开的十八届二中全会，再次明确了行政体制改革的重要性，指出它是推动上层建筑适应经济基础的“必然要求”。

　　但毫无疑问，目前改革已进入深水区，行政体制改革也不例外。3月17日，国务院总理李克强在回答记者提问时，并不掩饰改革的阻力，他说要有“壮士断腕”的决心。接下来的就是，除了决心，该选择什么样的方法与路径。

　　调整中央与地方关系

　　在马庆钰看来，行政体制改革内容繁杂，“落脚点还是要落在转变政府职能和转移政府职责”。马凯也强调，政府职能转变是深化行政体制改革的核心。

　　“为什么要将转变职能放在这么重要的地位？”中国人民大学公共管理学院院长董克用说，社会已经发展到这个阶段，政府要从计划经济时代直接管企业、抓经济，转向更多侧重于公共服务，比如环境、卫生、教育等。

　　马庆钰认为，要“转变”，就涉及“边界”划分问题，政府和市场、企业之间的合理边界，政府与社会组织、事业单位之间的合理边界，都要考虑到。

　　特别是在转变政府职能过程中，如何调整中央和地方的关系。“哪些该中央管，哪些该地方管，需要明确。”董克用说，之所以经常会出现中央出政策地方出钱，但最终无钱可出的局面，就在于行政体制出了问题。

　　这次职能转变方案就提出了要充分调动中央和地方的积极性，马庆钰觉得这是个不小的突破，以前历次行政体制改革中涉及较少，说明中央已意识到中央与地方权责利失衡的问题。此次改革方案中明确提出下放投资审批事项，下放生活经营性活动审批事项，以及下放对转移支付的支配权，意图在于为地方让渡更多自主空间。

　　实际上，此次两会期间提出的政府职能转变和机构改革，只是行政体制改革的一小部分。依据十八大报告的部署，未来要启动的行政体制改革主要内容还会包括，优化行政层级和行政区划设置、提高政府公信力和执行力、严格控制机构编制并减少领导职数、推进事业单位分类改革。马庆钰认为，调整优化党政关系、落实绩效与问责制度、行政方式方法的创新，都是未来行政体制改革的应有之义。

　　“壮士断腕，不是说断就断的”

　　改革开放以来，中国已历经7次行政体制改革，但老问题一直无解。“难在缺乏共识。”董克用说，比如医改，都说要改，但怎么改，公立医院怎么办，至今缺乏共识，所以改革很难推进。

　　“如何设计得更科学、合理是个问题。”马庆钰说，但最主要的难点是改革促动了一些人的利益，这才是改革的阻力所在。

　　另外，行政体制改革一头连着经济体制改革，一头连着政治体制改革。而政治体制改革和行政体制改革成了当前改革的瓶颈，如果不适时推进，行政体制改革单兵突进也难以见效。

　　国家行政学院经济学部主任张占斌也强调改革要有系统性，首先是各项改革要协调，不能不同的改革方案之间相互打架，另外就政治、经济、行政的改革要配套。目前经济体制、行政体制的大方向已经有了，政治体制改革也可适当进行，比如捍卫宪法、捍卫法治要明确，选举方面可以适当加大竞争性，对行政行为的监督要加强，可以加大公开的力度。

　　马庆钰希望能通过敏感度低些的行政体制改革，为政治体制改革创造一些条件。“壮士断腕不是说断就断的，很不容易。”

　　“每项改革都要有系统性。”董克用觉得，未必每项改革都与其他改革之间存在太多关联性。如果下定决心要推动，解决公立医院问题、解决高校体制问题与政治体制改革能有多大关系呢？

　　突破口在哪？

　　改革千头万绪，究竟从何突破？国家行政学院教授马庆钰一直在考虑即将展开的众多行政体制改革中，应该有个系统性、提纲挈领性的改革来带动其他改革。

　　“大部门制就是多项改革的交集地带。”马庆钰举例，比如与事业单位改革之间的联系就在于，大部门制不是简单地合并同类项，而要把决策和执行分开，执行不仅存在于政府内部上下级之间，还要有独立于政府之外的机构来承担，事业单位经过改革之后刚好可以承接一些任务。大部门制与行政审批也有联系，大部门制是要落到职能转变，会大量减少一些审批项目，也契合了行政审批制度改革。此外，大部门制改革对编制管理改革，对党政关系调整优化也有推进和带动作用。

　　张占斌认为，这次政府放权就是个突破口，会有很大的带动作用。企业有了积极性，社会力量也有了积极性，那么就会反过来推动行政体制改革及整体改革。

　　而董克用不太赞成用“突破口”这个提法，理由是行政体制改革不像当年经济体制改革，有什么类似于“一承包就灵”的抓手。行政体制的复杂性远远大于经济市场。如果要找突破，那就是大家赶紧达成改革共识，不要再各自关起门来搞改革。

　　董克用乐观地认为，十年内会形成基本适应社会主义市场经济体制的行政体制，因为社会需求已经很迫切了。今后会集中考虑政府在公共领域的职能转变，“不解决是不行的”。