能源局原局长谈电改：目前制度适应发展潮流

张国宝认为，督促三大石油公司加快页岩气的开采有难度。

　　早报记者 闫鹏飞 李跃群 发自博鳌

　　“刚才有人提到页岩气的开发会不会影响煤层气的开采，我认为不会影响不仅不会影响，可能还会促进煤层气的开发。”

　　4月6日，“博鳌亚洲论坛2013年年会-页岩气革命分论坛”，中国国家能源委员会专家咨询委员会主任张国宝表示，自“页岩气热”以来，其多次向外界解读相关问题。

　　在能源领域，现实的热点不单单是页岩气热，还有电力体制改革，而张国宝同样拥有着发言权，其曾担任国家发改委副主任、国家能源局局长，参与电改方案设计。

　　年初，张国宝曾在某专业财经杂志刊发题为《电改十年的回顾与思辨》的文章，回应社会上关于此前电力体制改革不彻底的争议。文中，张国宝写道，如果想改革一次都到位，可能社会的负担就比较大，走一步总比不走要强，所以当时就先完成一个阶段性的任务。

　　在大部制改革以及能源系统完成整合之后，外界对一些未竟的能源改革，特别是电力体制改革再次产生憧憬。4月6日，张国宝在博鳌论坛间隙接受早报记者专访时称，“如果真希望新机构在以后改革中有所作为，要有配套政策，比如价格改革、修订电力法、推出能源法。”

　　不轻言美国页岩气泡沫

　　东方早报：页岩气的蓬勃发展已经改变了北美的能源供给格局，不过对页岩气的前景，也有不同看法。根据以往的数据，岩气井具有衰减率高的特点，此后需要不断新开水平井，投入巨大。美国的开采企业之所以在北美天然气走低的情况下，仍旧硬着头皮开采，是由于美国页岩气的财税制度。现在不少石油人士称美国的页岩气已经存在泡沫了，你是否认同这一观点？

　　张国宝：首先，美国的页岩气开发非常成功，去年产量大概达到了1800亿立方米。美国天然气供应非常充足，价格也很低，应该是全世界天然气价格最低的地区之一。

　　页岩气是非常规天然气，开采上确实存在特点，开采的第一年可能气很多，头两三年就衰减了90%，然后剩下的10%就稳定下来，可以延续一二十年的生产，所以它要补充很多新井，这要比常规天然气多得多，现在来看，开采的成本还是要高于常规天然气。不过，美国能源部对企业在页岩气开发各个环节都会有资金扶持，从勘探、水平井的开凿、水力压裂，以及一些关键设备的研发都有资助。

　　因为现在我们没有掌握美国企业的长期数据，也不好给它下是否有“泡沫”的结论。但就观察看来，由于目前页岩气价格不高，大多数页岩气企业并不赚钱，美国媒体上也有文章称页岩气是个骗局，这当然是极端的一种说法，很可能重点讲的是页岩气公司经济效益不是很好。也正因为这一点，美国页岩气企业给美国的政府施加了很大的压力，希望美国政府允许它们出口。

　　东方早报：对于中国，页岩气开采的优先度是否应该先于常规天然气、煤层气？

　　张国宝：由于美国页岩气的成功，加之中国国内丰富的页岩气储量，国家鼓励多种所有制的投资者能够进入到这个领域，以加快页岩气的开发，而国土部的两轮招标，并不限于原来的老国企，也包括了其他行业的投资者，这可以看出这个政策的导向意图，希望更多的企业能够投入到新的能源开发当中。

　　不过，从政策上来讲，不能说页岩气的开采优于常规天然气、煤层气，只能说政策有一定支持，另外，国家在页岩气科研上也已经有支持意向。

　　督促“三大油”有些难

　　东方早报：页岩气能否打破油气上游资源的垄断？

　　张国宝：这是一种尝试，至少在页岩气这个领域是放开了油气上游资源。不过，关于让民企特别是这几年发展比较快的民企进入到油气开发领域、油气贸易领域这一点，大家认识还不一致，至少到目前为止还没有放开。

　　东方早报：三大油（中石油、中石化、中海油）对页岩气的开发热情不高，这是为什么？如何看现在油气领域业内冷静、业外火热的情况？国土资源部去年敦促三大油开发页岩气的通知到底效力几何？

　　张国宝：从招标上来看，大油企确实不热情。原因有二：

　　一是区块有很多重叠，大油企原来登记的油气勘探的范围内就有页岩气。80%的区块页岩气和油气是重叠的，（它们的）勘探权已经握在大油企手里了，自己勘探就可以了，不用来招标。用来招标的就是剩下的20%的区块，不在原来油气公司勘探权的范围内。

　　二是油气企业认为它们对行业的复杂度了解得比其他企业要多，比如技术的复杂度，不那么简单，所以它们不会轻易去做这个尝试。而业外火热主要是因为外界对能源产业还是看好的，以前就想进入油气勘探领域，只是没这个机会，它们要抓住赶上突破的机会。

　　国土部的通知释放了一种信号，即要重视页岩气的开发，防止久占资源而不去动。从法律等各方面来讲，中国和美国不太一样，美国上面土地是谁的，下面的勘探权就属于谁，而中国在一个垂直的底层里面可能也分了好几家，油、煤以及煤层气过去就碰到这个问题，煤矿的勘探权可能已经归于某一家煤炭企业了，但是现在有人来登记说要搞煤层气，那就和煤炭企业重叠了。页岩气同样面临这个问题，油企方面认为“我”已经登记过了，这是“我”的勘探区块。所以真正督促（让它们抓紧开采）起来有些难。

　　看不清电改理想模式

　　东方早报：除了页岩气，电力体制改革也是目前的热点。作为电力体制改革的参与者，你认为电力体制改革是否会在“十二五”期间重启？

　　张国宝：改革没有止境，它是一个渐进的过程，不存在改革到头、制度已经十分完美的说法，这不符合社会发展的规律，要随着社会的进步，逐步适应新的形势。不仅是“十二五”期间，“十三五”、“十四五”，电力系统都会有所改动。

　　东方早报：但电改的呼声越来越大。

　　张国宝：社会上在讨论电改，但我看不清大家所谓理想的模式，有的说要把电网拆分，有的说建立电力体制架构改革。当上层建筑不适应生产力时，就有了改革的原动力。但我觉得，至少在目前这个阶段，比如说我当能源局局长的这三年当中，是我们国家历史上电力和能源发展最快的时期。也就是说，我们目前实施的改革或者制度是适应现在发展潮流的。

　　东方早报：如何看待社会上所盼望的电价改革与电网改革？电价改革是不是此轮改革的核心？在进行电价改革时，如何厘清电力输配价格，电网又该如何改？

　　张国宝：很多人把电价改革和电力体制改革划等号。电价改革从某种意义上讲属于价格改革的范畴。如果包括能源局、交通部等部门只管自己管辖范围内的价格，可能容易推高价格。还是要放到一个综合部门中去协调，它需要综合考虑，如果能源部来管，可能涨得更快。

　　关于厘清电力输配的价格问题，要明确两个问题：

　　一是中国电价与国际水平相比的问题，如果世界电价分四类的话，中国电价大概在三类的位置，中等偏下。

　　二是电价构成，一部分是发电，在发电环节当中，比如说用了什么燃料发出来的电，然后输电环节又加了多少钱，到了老百姓手里又多少钱，税收在其中又占了多少。电价的构成当中，发电环节大概要占到60%，输配电环节可能也就30%。另外，我们国家还有很多的税费都加到电价上，水补贴、可再生能源补贴、农网改造等，输配价格在发达国家很多占到一半，输和配分开后会使价格降低还是促使价格进一步升高，大家应该做一些分析。

　　对于电网而言，社会上的赞成与批评要以事实为依据，中国电网到现在还没有发生大的停电事故。中国整个网架结构是非常清晰的，没有出现很多国家那样重复、混乱甚至带有安全隐患的情况。电网具体是何种状态并没有标准，只要符合本国国情就行。在国际上，现在什么样的模式都能找得到，像法国电力仍然是国家电网，仍然是厂网不分开。

　　中国的电改可以说是墙里开花墙外红，俄罗斯在电改时就曾对中国进行模仿。需要说明的是，俄罗斯在欧洲地区的部分曾尝试搞过输配分离，但这样弄，配电网和输电网的建设应该是同步的，变成两家公司后就需要进行协调，而且成本不仅没降低反而推高了，后来又将公司统一了。

　　要配套推出能源法

　　东方早报：新的机构改革之后，电监会、能源局合并，对推动以后可能进行的电改有怎样的意义？

　　张国宝：电监会的设立，是学西方，比如英国就有电监会，因为电力行业有自然垄断的特征，即使你把它分得再清，在局部范围内都可能垄断，就需要有监管，促使公平交易，（要监督电网）是不是对所有的发电企业都是公正的。

　　现在合并叫做政监合一，而这种模式到底好不好，对以后电改有何影响，需要再观察。另外，如果真希望新机构在以后改革中有所作为，要有配套政策，比如价格改革、修订电力法、推出能源法。（编注：张国宝在《电改十年的回顾与思辨》文章中写道，电监会一家来挑起改革的任务确实很困难，它是国务院直属的事业单位，一个事业单位去做这么大的动作，没有政府强有力的部门支持，它确实很为难。有几个部门绕不过去，一个是发改委，一个是国资委，电监会既没有干部任命权也没有资产划拨权，你叫人家怎么改？）