海棠湾，位于海南三亚东北部28公里处，与亚龙湾、三亚湾、大东海湾和崖州湾并称三亚五大名湾。2005年三亚市规划开发海棠湾，2007年海南省政府批准海棠湾规划，自此，海棠湾迎来大规模开发建设时机。
与其总体定位“国家海岸”，海南省重点开发的国际休闲度假区不一致，2009年海棠湾建设开发初期，随着大量资金和项目涌入，趁机抢建楼房和水产养殖厂等以获取国家征地拆迁补偿款的事情遍地开花。
相关资料显示，自2011年6月海南省纪委对海棠湾相关征地案件查处以来，截至今年1月，纪检监察机关、公安机关、检察机关共立案77人，党政纪处理28人，法院判决21人，挽回经济损失近5亿元。
这也是海南近年来最大的利用征地诈骗、贿赂的案件。时至今日，这片开发热土又在发生着什么变化？今年4月，《第一财经日报》记者前往海棠湾进行调查。
本报记者调查显示，在海南省相关部门的介入和加强管控之下，海棠湾骗取国家征地补偿款现象得到有效遏制，然而，也是因为过去的案件，遗留了一系列问题，这也使得海棠湾进一步的开发和建设显得更为艰难复杂。
疯狂岁月
如果不是至今仍矗立在海棠湾江林村成片的建筑，或许还看不出当年建设的疯狂。
4月17日，出现在本报记者面前的江林村，已是大片的建筑群，这些3～5层的楼房，因质量之差，墙体厚度不到10公分，当地人称之为“薄薄楼”，它们身上大都涂着灰白色或者青色的水泥，有的甚至还没有装上大门和窗户。
这些楼房的容量之大有的单栋楼房平地面积超过1亩。“一栋楼房可以住下一个连队。”海棠湾一位村民形容说。而与此形成鲜明对照的是，这里没人，四周皆空，寂静到清风吹来时可以听到沙沙之响。
2007年5月，三亚市政府启动海棠湾规划3年后，海南省政府批准了海棠湾总体规划。公开资料显示，至2008年6月，详细规划基本覆盖海棠湾区域，规划总面积近100平方公里。
正是在这个时候，江林村村民杨伟峰说，和江林村一样，整个海棠湾都在狂热地盖楼房。“我们整个村都在狂热地盖。”所有这一切，都是为了征地拆迁的补偿款。
杨伟峰坐拥两栋独立的楼房，一栋装修得像宾馆一样供自己住宿，而另一栋高达五层的半成品楼房则空着。他自称，后者是基于经济效益考虑所建。彼时，301医院海南分院第一期工程正在海棠湾实施，工人们都来到他这里租房，2010年，他单靠出租便获得收益6万元。
杨伟峰也承认，当初盖这栋楼的另一个原因是，和其他村民一样，为了在海棠湾新一轮的开发征地中获得赔偿。
对于这一切，庄大村村干部李成章有着深刻的了解。他对本报记者补充说，为了在征地之前抢建更多的楼房，一些富裕但没有土地的村民主动找到那些有土地而没有资金的村民私下商量，前者出钱后者出地共建楼房，一起分享拆迁补偿的蛋糕。
更多的外来资金开始涌入了海棠湾。李成章说，海棠湾以外的有钱人也嗅到了商机，于是用资金和村民的土地进行交换，抢建更多的楼房。
抢建的不单单是楼房。包括李成章在内的众多海棠湾村民告诉本报记者，不少水产养殖户在土地被征用之前，快马加鞭地增加了养殖场的总体建筑面积，以从中获取更高的补偿。
村民们说，甚至一些原本没有水产养殖场的人临时建出了水池，在里面放进刚刚买来的鱼苗或者虾苗，以假充真。而为了拿到更多的青苗补偿款，村民疯狂在土地里临时种上各种植物。
杨伟峰举例说，按照正常的种植，一亩地一般可种植槟榔100株，但有的土地上居然种上了3000～5000株，直至“人在里面走不动”为止。
和其他村庄不一样，李成章说，庄大村抢建和违建的数量最少。这是因为在征地之初，政府给他们的是另一些“看起来非常合算的”的承诺。据本报记者获得的一份《庄大村征地拆迁补偿安置协议书》，其中一项承诺是：每四户奖励一个出租车营业证。
“庄大村总共获得100个出租车营业证，并可自主成立出租车公司。”李成章说。
海棠湾管委会一位官员对本报记者表示，这些违建大多都是在2年前建的，即在“铁锤行动”展开之前已建成。他指出，村民建造的这些“薄薄楼”，多是受巨额利益的影响，期待获得更多补偿款。
“铁锤行动”，2010年7月22日三亚市开始的大规模打击违法建筑行动，截至去年7月14日，已累计拆除违法建筑220余万平方米。
另据《海南日报》报道，2008年前三亚全市各类违建约100万平方米， 这个数字在2009年达到了200多万平方米，而在“铁锤行动”开始前，2010年上半年，其数量达到了400万平方米。
寻租空间
“一下子出现那么多的违建房，确实出乎我们的意料。”上述海棠湾管委会的官员说，在海南国际旅游岛正式上升为国家战略之后，各种资金的快速涌入，迅速推升了三亚房子的数量。
上述官员指出，在这种情况下，本地村民甚至一些村干部和外来的不法企业相互勾结，在城郊接合处和农村区域，建成了大量的楼房和水产养殖场。
“管理太不规范了。”回忆他所经历的整个开发过程，李成章表示，在海棠湾大规模开发建设后，征地管理混乱，致使抢建、扩建现象泛滥，而一些工作人员的裁量权过大，以及缺乏监督等因素，都为一些不法商人拉拢公职人员，用金钱打通征地补偿各个环节开了绿灯。
本报记者在采访中了解到，征地管理混乱主要表现为：一是主要领导权力过大。
以去年12月一审被判处死缓的三亚市海棠湾管委会原主任、镇长李骥案为例，案发前，李骥身兼海棠湾工委副书记、管委会主任和镇长三职，手中掌握几十亿的签字审批权。
另据海南省三亚市中级人民法院一审判决，李骥受贿1440万元，截至去年7月，还有1229万元未被追缴。
二是对征地工作人员没有进行有效管理。据本报记者了解，截至2011年6月，海棠湾征地组有32个共500多人，征地人员身份复杂，有些征地人员与被征地户有着朋友、亲戚等关系，有些征地人员本身也是被征地户，这些人既没有征地的相关知识，也没有征地的工作经验。
三是忽略了被征地群众的合理诉求。以土地粮食作物年产值为基点确定的补偿标准过低，与农民按水产养殖的受偿意愿存在较大落差。海棠湾土地招拍挂价格每亩400多万元，而补给群众的每亩只有14万元。
而现行的征地补偿“重补房、轻补地”，也助长了违规建设骗取国家征地补偿款的风气。案发后，据李骥交代，此前在国际风情旅游小镇建设项目征地中，一些人违法扩建鲍鱼池，获得高额补偿，相关部门也未打击，一些从事养殖的老板一补就是几百万，甚至几千万。
“现有的征地补偿制度一直被轻视。”李成章说，海棠湾征地进度直接关系到项目建设进度，为了按时完成指标，相关领导只希望群众尽快签字，把征地办理下来。“领导对内容都来不及看就签了。”
在这种情况下，专家组清点丈量时无原则放宽标准。公开资料显示，专家组成员对养殖场的补偿方式和补偿标准评估随意性强，自由裁量权大。比如，专家组在海口精金水产公司海棠湾养殖场二次评估时，将补偿标准由30%提高到80%，仅此一项国家损失近亿元，专家组成员却从中受贿200多万元。
“速度”一词在海棠湾的开发中被不断强化和重申。“三亚城区区域的面积太小了。”上述海棠湾管委会官员看着三亚市地图说，“（整个三亚）那么狭长，随着全国热带滨海城市的发展，那就需要海棠湾的开发，以缓解三亚市区的压力。”
遗留问题
面对如今的局面，庄大村的村民们有一种矛盾的心理。
2007年下半年，庄大村一亩地得到的补偿款是2.52万元，2年后，这个价格上升到14.5万元，而到了2011年案发后，这个价格又升到了19万元。“短短几年，价格反复变化，为什么？”村民们说。
庄大村另一些村民表示，在2007年初，该村一亩地的补偿款是5000元，在遭遇村民反对后，才提到了2.52万元。“政策不会这样变化的，这说明，我们应得的补偿远远高于这些。”
和其他被征地的村庄一样，庄大村村民被临时安置在一些周转房里。他们说，按照当时的说法，他们至多住上一年便可搬到“风情小镇”，但现在5年过去了，他们依旧在这里。
公开资料显示，海棠湾2012年启动了7个风情小镇的建设，总投资78亿，总建筑面积196万平方米，以满足海棠湾被拆迁农户的居住要求。
“口袋有粮，心里不慌。”李成章说，他们现在心里很慌。自从没了土地之后，大部分村民选择呆在家里。
不可忽视的是，李成章指出，在前几年建设的楼房中，并非所有的都是违建和抢建，其中也有一些是村民建给自己住的，但在“铁锤行动”中，它们却和前者一样，一概被拆掉了。而按照“铁锤行动”的规定，所有被拆掉的楼房，都没有赔偿。“做假的得到补偿，不做假的却没有。”
而同样的楼房，由于补偿标准不统一，村民对此诟病不断。在李成章看来，如果按照文件的规定，实行统一补偿，就不会有今天这样的问题了。“文件说得很好，但真正操作起来就不一样了。”
征地拆迁补偿款的价格被不断提高。“越往后补偿价格越高，农民对此抱有观望的心态。”杨伟峰说，征地工作也因此越来越难。
业内人士表示，海棠湾案件是中国征地补偿款案件中较为典型的案例，其专业性和隐蔽性较强，危害性较大，相关监督机制需要进一步完善。
“类似海棠湾这样的开发和拆迁规模，是三亚甚至是整个海南的第一次。”海棠湾管委会上述官员坦承，三亚确实很不容易，基础很薄，相关制度有待完善。
上述官员告诉本报记者，案发后，海棠湾在领导的管理职能上做了一些调整。“现在书记是书记，镇长是镇长，主任是主任，基本上是三驾马车在共同推进海南这个最大开发区的建设，配合做事，互有分工。”
对于抢建和违建问题，上述官员说，近两年来，三亚市政府已经从根源上加大了对违建和抢建的管控，避免它们建成之后又被政府拆掉而造成的资源浪费。“现在不能说没有，但是很少，至少是处于可控制的状态，尽可能地在萌芽状态把它们消灭掉。”
“出现抢建之风，其根源在于土地财政。”北京航空航天大学法学院教授王才亮接受本报记者采访时表示，现行法律对土地征收的补偿标准规定过低，而政府整合出让的土地价格却非常可观，这些差价成了政府土地财政的来源。
王才亮说，海棠湾在日后对违建和抢建的楼房进行拆除之前，要区分哪些是农民在合法前提下自建的。“农民有权利在宅基地上建房。”王才亮说。
而在北京大学法学院教授姜明安看来，在征地拆迁中，农民可成为农村集体土地交易的主体，通过对他们进行税收调节的方式，使部分土地收益成为地方财政收入。（应采访对象要求，杨伟峰、李成章皆为化名）
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