经济参考报:行政审批遏制产能过剩十年收效甚微

    《经济参考报》记者从权威渠道获悉，目前发改委、工信部、商务部、能源局等多部委都在积极筹备落实第一批审批权下放，其中争议最大的是涉及产能过剩的钢铁、电解铝等项目审批权是否下放问题。

　　一位知情人士透露，目前发改委也在积极讨论此事，因为涉及很多历史遗留问题、加上国家下一步对于如何治理产能过剩目前仍在讨论，对钢铁、电解铝、水泥等行业行政审批是逐步下放，还是绕开这些行业，目前争议和分歧很大，还需要认真论证。

　　对此，记者采访了多位专家，他们纷纷表示，行政审批权下放不应绕开钢铁、有色等行业，多年的事实都说明用行政审批来调控产能过剩已经走入死胡同，应该转向从环保、综合能耗指标、信贷等方式对行业进行引导，放开行政审批权正是政府转变“角色”的重要一步。

　　记者了解到，一直以来，行政审批权一直都被作为政府调控经济和产业的“杀手锏”，用来遏制以钢铁、有色、水泥为代表的产能过剩行业出现的盲目投资和扩张难题。

　　2003年12月23日，国务院办公厅下发103号文(关于制止钢铁、电解铝、水泥等行业盲目投资若干规定的通知)，明确确有必要的钢铁等项目必须经国家投资主管部门论证后报国务院审批，严禁地方各级政府违规审批。2009年国务院38号文(关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知)严厉指出，“一些地区违法、违规审批，未批先建、边批边建现象又有所抬头”并再次强调严禁地方避开国家监管审批，自行开工建设。此外，发改委、能源局等部委也曾以部门文件的形式多次上收审核权。

　　摆在眼前的事实是，近十年通过行政审批进行调控结果却收效甚微。《经济参考报》从多个协会取得的内部资料显示，以钢铁行业为例，产能从2003年近3亿吨，2012年产能已经突破10亿吨，其中约60%项目未获得国家审批；电解铝行业中，我国未经审批的电解铝产能占总产能的85%；水泥行业，在国家三令五申用行政审批严控产能扩张后，2009年后产能仍然大幅提升8亿吨，截至2012年底，中国(除台湾地区)新型干法水泥生产线1637条，水泥产能达29亿吨，总产能利用率不足75%；据硅业分会统计，2012年底，国内多晶硅产能已经达到19万吨/年。

　　“集中审批、管控竞争行业发展的方式已难以抑制产能过剩。”中国工业和信息化部部长苗圩日前指出，要解决这一问题，还要尽快改变依靠行政审批的管理方式，转向更积极推动完善市场机制和减少政府的干预。

　　苗圩直言，化解矛盾当务之急是严格市场的准入，推动产业政策、财政政策、土地政策、环保政策联动。他认为，严控产能的无序扩张，加快淘汰落后产能，压缩现有的产能，可推动企业的发展，提高产业的集中度，但是从长远来看，要解决这一问题，还要尽快改变依靠行政审批的管理方式，转向更积极推动完善市场机制和减少政府的干预。

　　很多业内人士期待，这次行政审批下放，可能会触及并解决“未批先建”这一困扰行业的老问题。一位不愿具名的企业人士向记者坦言，自己所在的企业为了可以顺利的拿到项目批文，专门委派了一名副总长期在北京东方宫大酒店驻扎，专门负责和相关部门进行游说，非常辛苦。不少接受记者采访的人士都认为，不仅企业苦不堪言，行政审批其实很多时候也给了权力寻租，滋生腐败创造了空间。

　　“实际上行政审批不仅限制了企业公平竞争的机会，同时也激化了地方政府和中央的矛盾，为什么国家不转变思路，用标准来管理企业，让市场来实现优胜劣汰呢？”上述企业人士说。

　　一位不愿意具名的政府人士向《经济参考报》记者直言，产能过剩不能成为审批权不下放不取消的借口，这里面最应该冲破的是部门利益的“枷锁”，不妨先开始探索和尝试，分部分批的同时，各项改革配套的步伐紧密跟上。

　　国家发改委投资研究所研究员王元京对《经济参考报》记者表示，在此轮审批权下放的过程中，审批制和产业政策、结构调整升级的关系如何处理好确实是个难点。一方面存在严重的地方政府指派的现象，另一方面又存在产能过剩的风险“因此如何处理好这个关系目前还没有太好的办法。执行产业政策就要审批、把握，但是从下放审批权的角度看又应该不管，所以这方面还是比较头疼的。”

　　王元京认为，现阶段还是应该“以放为主”，“以放来带动周围改革和政策逐渐配套，因为审批不先动这些配套没办法动。审批虽然不能解决许多问题，却可以制约许多问题”，在审批权下放的同时，还需要跟进包括能源资源价格、利率等一系列市场化改革的配套性的机制改革以及对“环评”等监督约束机制的完善，和法制化的不断完善。

　　针对担心审批权一旦下放，产能过剩就会一发不可收拾的观点，王元京表示，企业是可以自主决策的主体，有些担心属于多虑。应该更多依靠市场的机制来平衡结构的失衡，由市场来自动纠偏。

　　“国家三令五申要求落实下放行政审批权，实际上就是希望把调节棒交还给市场，政府真正变成一个裁判员。”中国投资协会会长、国家发改委投资研究所原所长张汉亚表示，审批权下放究竟效果如何，还需要进行一系列配套政策的构建，政府要从事前审批转向事后监管，真正实现用市场的手来调节经济。