中国力量：从汶川到芦山

　　中国力量：从汶川到芦山

　　汶川地震后的五年间，我国应急管理工作取得重要进展，应对重特大突发事件的能力显著提升

　　文/刘钊

　　汶川地震后的五年间，我国应急管理工作取得重要进展：应急管理管理工作更加科学有效、有序有力，应急综合保障能力显著增强，应急管理制度进一步完善，应急管理的社会化程度不断提升。这些进展，为其间甲型H1N1流感、玉树地震、舟曲泥石流、芦山地震等重特大突发事件的应对工作打下了坚实基础。中国应对重特大突发事件的能力显著提升。

　　进步的背后，除了综合国力稳步提升之外，还有“以人为本”的理念更加深入人心，“集中力量办大事”的体制更加发挥优势，全社会的公共意识和参与程度更加高昂并理性。点滴积累，汇聚成能够高效应对重特大突发事件的中国力量。

　　应急管理纳入制度轨道

　　中国政府在深刻总结历史经验、科学分析安全形势的基础上，以制定修订应急预案为抓手，健全应急管理体制为基础，完善应急管理机制为关键，强化应急管理法制为保障，把国家应对重特大突发事件的能力提升到了新阶段，应急管理进入制度化、规范化、法制化轨道。

　　应急管理法制体系基本形成。2007年《突发事件应对法》颁布后，先后制定或修订涉及自然灾害、安全生产、公共卫生、社会安全等方面的法律法规70余件。目前，我国已基本建立了以宪法为依据、以《突发事件应对法》为核心、以相关单项法律法规为配套的应急管理法律体系。

　　应急管理体制初步形成。截至2010年底，全国县级以上政府普遍建立了应急管理领导机构和办事机构。包括公安部、农业部、商务部等近30个中央部委已建立了应急管理的相关工作机构，同时，防汛抗旱、防震减灾、森林草原防火、灾害救助、安全生产、核应急、公共卫生、反恐怖、反劫机等专项应急机构的指挥协调职能进一步强化。我国初步形成了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制，为突发事件应对工作提供了强有力的组织保证。

　　应急管理机制不断加强。按照“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的目标，我国应急管理隐患排查监控、突发事件监测预警、信息报告和共享、应急处置协调联动、社会动员、信息发布和舆论引导、国际合作等方面机制得到加强。

　　应急预案建设成效显著。目前，我国已建成包括国家总体预案、国家专项预案、部门预案、地方预案、企事业单位预案以及重大活动专门预案等在内的较为完整的国家应急预案体系，制定各级各类应急预案700多万件。其中，四川省在汶川地震后专门制定了应对7级地震的专项应急预案，加强了针对特大地震的应急准备工作。

　　以人为本是核心理念

　　无论应急救援，还是日常建设，“以人为本”的核心价值理念进一步彰显。

　　以人为本的理念体现在政府的应急管理工作中。比如，汶川地震后，我国应急管理科技和装备水平不断提高，在灾害机理研究、预警预报技术、重特大突发事件应对与防范等方面实施了一批重大科技项目。再比如，我国消防主要工作正在由灭火向综合应急救援方向的转变，2010年全国公安消防部队共接警出动58.9万起，其中火灾扑救13.1万起、抢险救援18.3万起、社会救助14.8万起。

　　以人为本的理念体现为信息发布更加公开透明。近年来发生重特大突发事件后，往往通过政务微博、新闻发布会、短信发布等多种形式，多角度、立体化向全社会介绍最新灾情。比如，芦山地震发生后五天内共举办了七场抗震救灾指挥部的新闻发布会，首场是在地震当日的中午11点30分。另外，通过新媒体渠道发布权威信息，也是在重特大突发事件应对中最快的一次。

　　以人为本的理念体现在应急综合保障能力不断增强方面。目前，中央和地方应急物资储备库体系进一步完善，基本实现重大自然灾害发生24小时内受灾群众得到基本生活救助，救助标准明显提高。

　　此外，基础设施抗灾减灾能力建设全面提升。最近几年，我国实施了防汛抗旱、危房改造、饮水安全等重大工程，大江大河重点防洪保护区基本达到规定的防洪标准，防洪能力进一步提高，创建了1562个综合减灾示范社区，中小学校舍安全工程全面实施，农村危房改造工程逐步推进。县级以上行政区划单位建设应急避难场所10万余个。整体来看，我国人口密集区、大中城市及国家重大工程建设区的地质灾害隐患点得到初步治理。汶川地震后，四川地区建筑的抗震设防水平提高，一些新建公共建筑严格按照７度设防标准设计，有效降低了芦山地震中人员的伤亡水平。

　　有序有力的体制优势

　　近几年的重特大突发事件应对中，中国政府和军队体现了强大的应急救援能力，展示了中国特色社会主义制度应对突发事件独特的速度、力量和优势。

　　决策效率大幅加快。五年来，经历了汶川地震、玉树地震、舟曲泥石流、彝良地震等自然灾害的考验，开展了王家岭煤矿透水等事故灾难的救援行动，有效防控了甲型H1N1流感、高致病性禽流感等公共卫生事件，妥善处置了乌鲁木齐“7·5”事件，成功组织了我在利比亚人员大规模撤离行动等。在此过程中，果断决策，周密部署，迅速响应，充分展示负责任政府的形象，有效减少了突发事件造成的生命财产损失，维护了社会和谐稳定。

　　反应速度大幅提升。每一次任务下达之后，各方面救援力量迅速集结。玉树地震发生后30分钟内，各级政府快速响应，组织抢险队，救护队，抢险物资。在利比亚撤侨行动中，我在利比亚3万余人安全撤回。芦山地震发生后，解放军、武警部队、公安干警、专业救援队伍和救援装备当天快速集结到位，救援队伍在24小时内完成主要救援任务，交通、电力、通讯等生命线工程在5天内基本恢复。

　　执行高效有力。面对各级各类突发事件，充分发挥“集中力量办大事”的体制优势，形成全民动员、军民一体的强大动员体系，保证中央部署落到实处。从目前的地震救援来看，军地协同机制基本成型，跨省应急协作联动机制正在全国范围内逐步建立。从灾后重建来看，汶川地震、玉树地震、彝良地震等灾后重建工作有条不紊进行，顺利甚至提前完成既定任务。

　　举全国之力支援。面对重特大突发事件，在中央统一领导和综合协调下，地方互济互助，举全国之力开展应急救援工作。汶川地震发生后，中央举全国之力加快灾后恢复重建，按照“一省帮一重灾县”的原则，合理配置力量，建立对口支援机制，组织北京等18个省市对口支援四川什邡等18个市县。甲型H1N1流感发生后，中央决定建立医疗救治省际对口支援机制，确定由北京等9省（市）对口支援内蒙古等17省（区、市）。同时，动员和整合社会资源，不仅有效形成合力，也进一步激励民族自信心、增强民族凝聚力，加强民族认同感和归属感。

　　社会化程度全面提升

　　近年来，我国注重发挥企业、社会团体、红十字会等民间组织、基层自治组织和志愿者在预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面的作用。应急管理的社会化程度不断提升，社会动员能力全面提升。

　　汶川地震后，我国政府将每年的5月12日设立为全国减灾日，企事业单位、社会团体、志愿者和普通群众更加积极参与防灾减灾工作，投身防灾抢险救援和恢复重建。

　　五年间，以应急救援为宗旨的志愿者组织如雨后春笋般诞生，他们在玉树地震救援、“7·23”动车事故等重特大突发事件中表现出色，成为一支不可忽视的力量。据不完全统计，自汶川地震以来，社会团体、行业组织、中介机构、志愿者服务近5000万人次。

　　在新媒体技术日新月异的背景下，社会公众理性参与应急救援的意识和能力也显著增强。在“4·20”芦山地震后，大批网民利用百度、谷歌等网站开展寻亲活动。微博、微信等新媒体成为重要载体，及时反映了灾区实际需要，引发互联网上的救援接力。

　　同时，政府深入开展应急管理知识“五进”（进社区、进企业、进学校、进农村、进家庭）活动，普及预防、避险、自救、互救、减灾等应急防护知识，提高公众应对突发事件的综合素质，积极开展基层应急管理示范点建设，初步形成政府统筹协调、群众广泛参与、防范严密到位、处置快捷高效的基层应急管理和社会参与工作机制，基层应急保障能力全面加强，全社会公共安全意识和自救互救能力普遍提升。

　　清醒认识当前不足

　　同时必须清醒地看到，在我国巨灾应对力量显著增强的同时，由于行政管理体制、应急通信系统、基础数据资料等方面的原因，针对巨灾应急初期的信息研判能力还严重不足，为此，要加快研发新型、适用技术，加快建立健全信息综合收集和研判制度。

　　加快推进应急志愿者管理、民间组织参与应急救援、灾时社会秩序和交通管制、应急补偿和征用等方面制度化建设工作。加快推进立体化的预警信息系统、应急综合救援体系和物资输送体系建设。进一步完善突发事件现场指挥标准体系，研究应急通信专网的建设，逐步建立基于北斗导航系统的军地一体、平灾结合的重特大突发事件综合信息管理系统。

　　针对芦山地震应对中存在的突出问题，进一步加强针对应急管理人员的专业化能力培训，切实提升高中级公务员应对重特大突发事件的履职能力。同时，抓紧建立针对重特大突发事件的综合评估制度，真正总结出重特大突发事件应对中存在的主要问题，将其作为完善当前我国应急管理制度的重要基础，并为我国应对今后的重特大突发事件的准备工作打下坚实基础。□（作者为国家行政学院应急管理培训中心副主任）